از بودجه تا ارز؛ چرا اصلاحات اقتصادي در ايران نيمهکاره ميماند؟
تاریخ انتشار : 1404/12/05
تهران- ايرنا- يک تحليلگر اقتصادي و مدير ارشد اسبق سازمان برنامهوبودجه با تأکيد بر اينکه مهمتر از يکسانسازي نرخ ارز، «تداوم» آن است، تصريح کرد: اصلاحات اقتصادي بدون برخورداري از يک برنامه کلان، منسجم و مبتني بر تغيير پارادايم حکمراني به نتيجه نخواهد رسيد و تا زماني که مؤلفههاي اثرگذار بر سياستگذاري اقتصادي بازتعريف نشوند، اين اصلاحات همچنان ناتمام باقي ميماند.
گروه اقتصادي - اقتصاد ايران سال هاست که از بيماري هاي مزمن متعددي رنج مي برد؛ استمرار نرخ هاي تورم بالا، رشد اقتصادي و سرمايه گذاري اندک، نظام اداري و شرکت هاي دولتي ناکارآمد و بودجه ناتراز همگي نشانه هايي از اين بيماري به شمار مي روند که ضرورت انجام اصلاحات اقتصادي را دوچندان کرده است؛ در چنين شرايطي هرچند دولت چهاردهم گام هاي اصلاحي خود را با اصلاحات ارزي و انضباط بودجه نويسي برداشته است اما براي رسيدن به نقطه مطلوب راه دشواري در پيش است آن هم در شرايطي که تحريم هاي ظالمانه آمريکا تلاش مي کند تا حلقه اقتصاد و تجارت خارجي ايران را تنگ تر کند.
خبرنگار ايرنا درباره ضرورت هاي امروز اقتصاد ايران براي حرکت به سمت اصلاحات بيشتر با حسن خوشپور، مدير ارشد اسبق سازمان برنامهوبودجه به گفتوگو پرداخت؛ او معتقد است که بايد نوع حکمراني در حوزه اقتصاد تغيير کند تا اصلاحات اقتصادي امکان پذير باشد.
مشروح اين گفت و گو به شرح زير است:
اقتصاد ايران از سال ۱۳۸۴ تغيير جهت داد
ايرنا: در چند سال اخير نماگرهاي اقتصادي، شرايط مطلوبي را از اقتصاد ايران نشان نمي دهد؛ از رشد منفي اقتصادي گرفته تا کاهش سرمايه گذاري و تورم هاي بالا؛ در چنين شرايطي دولت اصلاحات اقتصادي را کليد زده است؛ آيا اين اصلاحات شدني است و زيرساخت هاي لازم براي به نتيجه رسيدن آن چيست؟
اول به من اجازه بدهيد که درباره همين دو دهه اخير که تحولات تعيينکنندهاي در اقتصاد ايران رخ داده، کمي توضيح بدهم؛ از سال ۱۳۸۴ به بعد، اقتصاد ايران تغيير جهت داد. در فاصله سالهاي ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲، ميزان درآمد حاصل از صادرات نفت با ميزان درآمد حاصل از صادرات نفت از دوره کشف نفت تا سال ۱۳۸۴ برابري مي کند؛ يعني درآمد نفتي که در آن هشت سال به دست آمد، معادل درآمد نفتي 100 سال پيش از آن بوده است. اگر بررسي شود که اين درآمد چه آثاري طي آن هشت سال بر اقتصاد ايران گذاشته و همان ميزان درآمد طي صد سال قبل چه آثاري داشته، نتيجه کاملاً مشخص ميشود. اقتصاد ايران نه جهتگيري مشخصي داشته، نه نظم درستي بر آن حاکم بوده و نه چشمانداز روشني را براي تحقق آرمانها دنبال کرده است.
اين در حالي است که کشور از سال ۱۳۸۴ تا ۱۴۰۴ داراي يک برنامه بلندمدت توسعه و يک سند چشمانداز بود و اهدافي براي افق ۱۴۰۴ کشور تعريف شده بود که همه با آن آشنا هستند. اگر قرار است اصلاحات اقتصادي صورت بگيرد، ابتدا بايد ديد آيا بستر مناسب براي هرگونه اصلاحات در اقتصاد ايران وجود دارد يا خير؟ آيا فضاي حاکم بر اقتصاد کلان و جهتگيري سياستهاي اقتصادي در مسيري قرار دارد که بخواهد به يک آرمان مشخص برسد و بنابراين نيازمند اصلاح مسير باشد يا خير؟
اصلاح اقتصادي به تنهايي امکانپذير نيست
تجربه نشان داده که اقتصاد ايران در اين سال ها هدف مشخصي نداشته و بهقدري متغيرهاي برونزا و محيطي بر آن اثر گذاشتهاند که سياستگذاران داخلي نتوانستهاند در درون اقتصاد ايران سياستگذاري مؤثر انجام دهند و يک راهحل درست طراحي کنند.
اين عوامل برونزا را ميتوان در قالب تحريمهايي دانست که بر کشور تحميل شده و بر اقتصاد حاکم بوده است؛ اما به نظر من، مهمتر از آن، متغيرهاي سياسي و نوع حکمراني اقتصادي و سياسي است که فضايي را در اقتصاد ايجاد کرده که اساساً هيچگونه اصلاح اقتصادي براي توسعه در آن به کار گرفته نشده و حتي به نظر نميرسد مدنظر قابل اجرا باشد. هر اصلاحي که اکنون مطرح ميشود، بيشتر براي حفظ بقاي اقتصادي و جلوگيري از دست رفتن داشتههاي ابتدايي اقتصاد است.
اما در پاسخ به اينکه آيا انجام اصلاحات اقتصادي با توجه به فضاي شکلگرفته طي دو دهه گذشته، امکانپذير است يا خير، بايد گفت که امکانپذير نيست، مگر آنکه پارادايم اقتصادي و جهتگيري کلي و باورهاي حکمراني تغيير کند. اين باورها صرفاً به حوزه اقتصاد محدود نميشود، بلکه به مسائل سياسي، فرهنگي و اجتماعي نيز بازميگردد. تا زماني که اين مؤلفهها اصلاح و بازتعريف نشوند، اصلاحات اقتصادي به نتيجه نخواهد رسيد.
اقتصاد ايران هنوز برنامه منسجمي ندارد
ايرنا: اشاره کرديد که اقتصاد ايران هدف مشخصي نداشته است؛ آيا ما هنوز تعريف درستي از اقتصاد و مسير آن نداريم؟ يا افرادي که در دولتهاي مختلف روي کار آمدهاند هدف مشخصي را دنبال نميکردند؟ آيا اين تيمها برنامه مستقل و مشخصي داشتند يا صرفاً تکرار و کپي رويکردهاي دولتهاي قبل بودند؟
من در اينجا مخاطبم هيچ دولت خاصي نيست؛ نه دولت چهاردهم و نه هيچ دولت ديگري. بحث من کلي است. اينکه گفته ميشود اقتصاد ما هدف مشخصي نداشته، آيا فقط به دليل تحريمها بوده است؟ يا اينکه افراد ناکارآمد و صرفاً تکرارکننده در تيمهاي اقتصادي حضور داشتهاند؟ ببينيد، وقتي ما يک سند چشمانداز داشتيم، اين سند براي دو دهه اقتصاد ايران، از سال ۱۳۸۴ تا ۱۴۰۴، تعيين تکليف کرده بود. اين سند چشمانداز شامل چهار برنامه توسعه بوده است؛ يعني يک دوره ۲۰ ساله به چهار برش پنجساله تقسيم شده که همان برنامههاي توسعه هستند. با مطالعه اين برنامههاي توسعه مشخص ميشود که در يک برنامه فرضاً برنامه چهارم موضوعاتي مانند اقتصاد بازار، آزاديهاي اقتصادي، جذب سرمايهگذاري خارجي و ارتباط با اقتصاد بينالملل مدنظر بوده است. اما در برنامه پنجم اين موارد کنار گذاشته شده يا تغيير محتوا پيدا کرده است. تأکيد ميکنم که اين مثال است، اما نشان ميدهد که انسجام محتوايي وجود نداشته است. در برنامه ششم نيز بيشتر بر اصلاح راهکارهاي اجرايي و نحوه بهتر عمل کردن تأکيد شده است.
در حالي که در سند چشمانداز، مسير کلي اقتصاد کشور و نقشه راه آن بهطور مشخص تعيين شده بود و روشن بود که اقتصاد بايد به کجا برسد، برنامههاي توسعه که بايد برشهاي پنجساله اين مسير ۲۰ ساله را طراحي کرده و به راهکارهاي نسبتاً اجرايي براي تحقق اهداف برسند، عملاً چنين انسجام و تداومي نداشتند. از اين مهمتر، بودجههاي سالانه هستند که برنامههاي عملياتي محسوب ميشوند. اگر سلسلهمراتب برنامهاي را در نظر بگيريم، سند چشمانداز آرمانها را مشخص کرده، برنامههاي توسعه اهداف ميانمدت پنجساله را تعيين کرده و بودجههاي سالانه بايد راهکارهاي اجرايي را مشخص کنند. اگر اين سطوح را بررسي کنيم، متوجه ميشويم که اقتصاد ايران در عمل داراي برنامه و هدف مشخص و منسجمي نبوده است.
ايرنا: علت مشخص نبودن اهداف اقتصادي کشور در برنامه ريزي هاي بلندمدت را در چه مي دانيد؟
اين مسئله ناشي از عدم آگاهي برنامهريزان در مراحل تهيه و تنظيم برنامهها و بودجههاي سالانه بوده، همچنين به تصويبکنندگان اين برنامهها يعني مجلس شوراي اسلامي در فرآيند بررسي و تصويب برنامههاي پنجساله بازميگردد و نيز به مقامهاي ناظر بر عملکردها که بايد اجراي برنامهها را مطابق اسناد بالادستي کنترل ميکردند. به بيان ديگر، نه نهاد تنظيمکننده، نه نهاد تصويبکننده و نه نهاد ناظر بر برنامههاي کشور، از آن ميزان آگاهي، شناخت و طرز تلقي لازم براي تحقق سند چشمانداز برخوردار نبودهاند.
اگر به سند چشمانداز ۲۰ ساله نگاه کنيم، در پايان اين سند، کشور بايد جايگاه بسيار بالايي در منطقه از نظر اقتصادي ميداشت و وضعيت اقتصاد داخلي نيز بايد کاملاً متفاوت ميبود. اما امروز ميبينيم که وضعيت اقتصاد کشور به چه صورت است. بهعنوان مثال، اگر دولت چهاردهم بخواهد اصلاحات اقتصادي انجام دهد، اين اصلاحات تابع کدام برنامه است و قرار است به چه هدفي برسد؟ غير از اينکه بخواهد مثلاً نرخ ارز را اصلاح کند يا يارانهها را حذف کند تا درآمدهاي دولت افزايش يابد و هزينهها کاهش پيدا کند، اين اقدامات در چارچوب يک نقشه راه حداقل ميانمدت و بلندمدت قرار ندارد. اما در پاسخ به اينکه علت اين وضعيت چيست، بايد بگويم هم به نداشتن باور لازم در ميان دستاندرکاران مربوط ميشود و هم به عدم شناخت آنها نسبت به چگونگي طراحي نقشههاي توسعه؛ چه در حوزه تهيه و تنظيم، چه در حوزه تصويب و چه در حوزه نظارت و کنترل.
امروز دولت ديگر حکمران منحصر بهفرد اقتصاد نيست
ايرنا: به اين موضوع اشاره کرديد که اصلاحات اقتصادي در کشور عملاً قابل بهکارگيري نبوده است. در دو دهه اخير دولتهاي مختلف قصد اصلاحات اقتصادي را داشتند و برخي هم اجرايي کردند؛ دولت آقاي رئيسي از تعبير «جراحي اقتصادي» استفاده کرد، دولت آقاي روحاني نيز برنامههايي را در دستور کار داشت. چرا هر دولتي که قصد انجام اصلاحات اقتصادي در هر حوزهاي را داشته، يا نتوانسته آن را به سرانجام برساند، يا در ميانه راه رها شده است؟
ببينيد، اتفاقي که در اقتصاد ايران افتاده اين است که اساساً بايد پرسيد سهم دولت در اقتصاد چقدر است؟ آيا دولت، حکمران منحصر بهفرد اقتصاد ايران است يا خير؟ به نظر من چنين نيست. يک مثال ساده عرض ميکنم که به سؤالات شما نيز مرتبط است مثل بحث کوچکسازي دولت. از برنامه اول توسعه تاکنون، کوچک کردن دولت، کارآمد کردن آن، مشارکت بخش خصوصي با هدف بهينهسازي فعاليتهاي اقتصادي و امثال آن در دستور کار بوده است؛ اما نه بهطور صحيح و نه بهطور کامل اجرا نشده است.
در مقاطعي گفتيم بنگاههاي اقتصادي دولتي را از دولت جدا کرده و به بخش خصوصي واگذار ميکنيم تا انگيزههاي کارآفرينانه بر آنها حاکم شود؛ در نتيجه هم کارايي بنگاه افزايش يابد، هم کارايي فعاليت اقتصادي بالا برود و هم دولت کوچکتر شود. اما در عمل چه اتفاقي افتاد؟ بنگاههاي دولتي را از دولت گرفتيم و به بخشي واگذار کرديم که من از آن بهعنوان بخشي بيهويت نسبت به قانون اساسي ياد ميکنم؛ بخشي که امروز با عنوان خصولتي يا شبهدولتي شناخته ميشود.
يا در همان سالهاي پس از ۱۳۸۴، طرح سهام عدالت تعريف شد. سهام بنگاههاي بزرگ و تعيينکننده اقتصادي به سهام عدالت اختصاص داده شد، اما سازوکار اداره آنها مشخص نبود. در نهايت دوباره دولت مديريت اين سهام را در اختيار گرفت و عملاً شرکتها همچنان دولتي باقي ماندند. بنابراين، حتي در موضوع کوچکسازي دولت و توسعه بخش خصوصي و جلب مشارکت آن، تصميماتي که گرفته شد و حتي به قانون تبديل شد، بهدرستي اجرا نشد.
در مقاطعي اين باور وجود داشت که نبايد ميدان گستردهاي به سرمايهگذاران بخش خصوصي داده شود و بهتر است سهام ميان مردم توزيع شود؛ بدون آنکه بررسي شود آيا تجربيات جهاني يا حتي تجربيات داخلي کشور چنين راهکاري را منطقي ميدانند يا خير، و آيا قبلاً به نتيجه رسيده يا نرسيده است. اين تصميمها بيشتر با انگيزههاي سياسي و جناحي اتخاذ شد و طبيعتاً پيامدهايي بهدنبال داشت.
براي مثال در واگذاري شرکت مخابرات، با اينکه مزايده برگزار شد و ممکن بود گروه ديگري برنده شود، عمداً واگذاري به گروه ديگري انجام شد، چراکه اهدافي غير از اهداف صرفاً اقتصادي مدنظر بود. اين نمونهها نشان ميدهد حتي راهکارهايي که براي اصلاح طراحي شده بود مانند کوچکسازي دولت يا توسعه بخش خصوصي نيز به شيوه صحيح اجرا نشد.
نتيجه اين روند آن است که امروز دولت ديگر حکمران منحصر بهفرد اقتصاد نيست. نهادها و بخشهاي ديگري نيز بر اقتصاد اثر ميگذارند. در حوزه سرمايهگذاري، دولت منابع کافي ندارد يا نميتواند از منابع خود بهدرستي استفاده کند. در عين حال، برخي بخشها با تعريف خصوصي فعاليت ميکنند اما انگيزههاي دولتي بر آنها حاکم است، و از سوي ديگر به دليل خصوصي بودن، نظارتهاي دولتي و قانوني نيز بهطور کامل بر آنها اعمال نميشود. در نتيجه، نوعي وضعيت آميخته و مبهم شکل گرفته است. در چنين شرايطي، نميتوان صرفاً دولت را متهم کرد که توانايي يا انگيزه لازم براي بهبود اوضاع را ندارد. من معتقدم مسئله اصلي، کاهش اقتدار دولت است؛ چراکه سهم آن در اقتصاد ديگر تعيينکننده نيست و دولت به يکي از بخشهاي اقتصاد تبديل شده است.
اصلاحات حکمراني پيش نياز تحقق اهداف اقتصادي است
ايرنا: آيا ديدگاه آقاي مسعود نيلي را قبول داريد که معتقدند بايد براي رسيدن به اصلاحات اقتصادي، ابتدا بايد الگوي حکمراني اصلاح شود؟
دقيقاً همينطور است. البته وقتي از حکمراني صحبت ميکنيم، صرفاً صفت اقتصادي به آن نميدهم، همانطور که صرفاً سياسي يا فرهنگي هم نميدانم. منظور من حکمراني کلي کشور در حوزههاي مختلف است که نيازمند اصلاح است. اتفاقاً مهمترين بخش نيازمند اصلاح، بخشي است که کمتر به حوزه اقتصاد بازميگردد.
معتقدم، حکمراني در سياست داخلي و حکمراني سياسي بايد به اين باور برسد که مجموعهاي از اقدامات ضروري است تا وضعيت اقتصادي اصلاح شود. مسائل اقتصادي هرچقدر هم پيچيده باشند، راهحل اقتصادي دارند. مسئله اين است که آيا اراده انجام آن راهحلها وجود دارد يا خير. بهعنوان مثال، شنيدهام که در بودجه ۱۴۰۵ سهم اندکي از درآمد حاصل از صادرات نفت در اختيار دولت قرار ميگيرد و بخش عمده آن به ساير بخشها اختصاص مييابد. اين خود نشان ميدهد که موضوع به ساختار حکمراني بازميگردد. بنابراين، معتقدم اصلاح حکمراني، بهويژه در حوزههايي که حتي مستقيماً اقتصادي نيستند، پيشنياز تحقق اصلاحات اقتصادي است.
چرا بخش خصوصي ورود به سرمايه گذاري نمي کند؟
ايرنا: به موضوع سرمايهگذاري بخش خصوصي اشاره کرديد؛ برخي دولتها اساساً اعتقادي به سرمايهگذاري بخش خصوصي نداشتند و حتي تصور ميکردند حضور پررنگ بخش خصوصي ممکن است اقتصاد را بدتر کند. در مقابل، برخي دولتهاي ديگر به دنبال نقش آفريني بخش خصوصي در اقتصاد هستند؛ چرا دولتي که به نقشآفريني بخش خصوصي اعتقاد دارد، نميتواند بخش خصوصي را احيا کرده و به بازار بازگرداند؟ آيا امروز خودِ بخش خصوصي ديگر تمايلي براي ورود ندارد؟ يا شرايط بهگونهاي رقم خورده که بخش خصوصي عملاً از چرخه اقتصاد خارج شده و ديگر امکان بازگشت براي آن وجود ندارد؟ دليل اين وضعيت چيست؟
هر دو عاملي که اشاره کرديد، وجود دارد؛ هم بخش خصوصي در حال حاضر انگيزهاي براي ورود به فعاليتهاي اقتصادي ندارد و هم حکمران اقتصاد سياسي علاقهمند نيست که نقش بخش خصوصي واقعي افزايش پيدا کند. در نظريههاي اقتصادي گفته ميشود دولت بايد در حوزههايي فعاليت کند که بخش خصوصي يا انگيزه ورود به آنها را ندارد يا توانايي آن را ندارد؛ چه از نظر فني و چه از نظر مالي و اقتصادي. بهجز اين موارد، ساير فعاليتهاي اقتصادي بايد توسط بخش خصوصي انجام شود.
براي مثال، در حوزههايي مانند دفاع، امنيت داخلي يا برخي بخشهاي سلامت عمومي، به دليل ماهيت کالاي عمومي و اينکه امکان اخذ قيمت تمامشده از مصرفکننده وجود ندارد، بخش خصوصي انگيزهاي براي ورود ندارد يا توان سرمايهگذاري گسترده يا توان فني لازم را در اختيار ندارد. در اين موارد، دولت وارد عمل ميشود. اما مسئله اين است که دولت امروز در بخشهايي حضور دارد که بخش خصوصي کاملاً توانايي فعاليت در آنها را دارد.
اينکه چرا بخش خصوصي انگيزه ندارد، پاسخ روشني دارد زيرا در اين بخشها قيمتها بهگونهاي سرکوب ميشود يا دستورالعملها و بخشنامهها بهگونهاي ديکته ميشود که بخش خصوصي احساس ميکند اگر وارد سرمايهگذاري شود، با زيان مواجه خواهد شد و سود مورد انتظار را به دست نخواهد آورد. از سوي ديگر، حکمران اقتصادي نيز تمايل ندارد بخش خصوصي بزرگ و قدرتمند شود؛ چراکه اگر بخش خصوصي تقويت شود، ممکن است در عرصه سياست نيز نقشآفريني کند، در انتخابات شرکت کند، نماينده مجلس شود و در فرآيندهاي تصميمگيري اثرگذار باشد.
ما در تجربه خصوصيسازي و واگذاري بنگاههاي بزرگ اقتصادي بهطور مشخص شاهد اين موضوع بودهايم. در مواردي، سرمايهگذار بخش خصوصي منابع مالي کافي داشت و ميتوانست بنگاه را خريداري کرده و مديريت آن را برعهده بگيرد، اما عمداً اجازه ورود به او داده نشد يا در مواردي، پس از ورود بخش خصوصي، آنقدر مداخلات و اخلالهاي دولتي صورت گرفت که بخش خصوصي عملاً کنار کشيد و از ميدان خارج شد اين همان واقعيتي است که امروز با آن مواجه هستيم.
از سوي ديگر، اگر بخش خصوصي بخواهد سرمايهگذاري کند، هر فرد اقتصادي با عقل سليم ابتدا تحليل هزينه ـ فايده انجام ميدهد و بررسي ميکند که چگونه ميتواند منافع خود را حداکثر کند. اگر ببيند فضاي اقتصادي مساعد نيست، وارد سرمايهگذاري توليدي يا فعاليت اقتصادي نميشود. در مقابل، دولت ممکن است براساس اهداف خاص خود وارد سرمايهگذاري شود، حتي در حوزههايي که از نظر اقتصادي صرفه نداشته باشد. اين موضوع بحث مفصلتري دارد که نيازمند توضيحات گستردهتري است و ريشه در همان ساختار حکمراني دارد که پيشتر به آن اشاره کردم.
توان داخلي اقتصاد در حال تضعيف است
ايرنا: علت وابستگي شديد اقتصاد ايران به دلار را در چه مي دانيد؟
وقتي توليد داخلي متوقف يا تضعيف شود، وقتي اقتصاد کالايي با اقتصاد پولي هماهنگي نداشته باشد، و زماني که پول ملي بيارزش شود، در حالي که اقتصاد کشور نيز به دادههاي خارجي وابسته باشد و اين دادهها از طريق ارز تأمين شود، بهطور طبيعي چنين وضعيتي شکل ميگيرد. مشکلي که امروز در اقتصاد ايران وجود دارد اين است که براي حفظ ارزش داراييها و منافع، بسياري از افراد به سمت ارز و نه فقط دلار حرکت ميکنند تا سرمايه خود را حفظ کنند. وقتي اقتصاد داخلي ضعيف ميشود، اين رفتار کاملاً طبيعي است. ارزش پول ملي، نرخ برابري پول و نرخ تسعير ارز، همگي بيانگر قدرت يا ضعف اقتصاد هستند.
بله، از طريق تغييرات قيمت ارز و ارزش پول، بسياري از سياستها اجرا ميشود. براي مثال، دولتها و مقامات پولي ممکن است براي افزايش صادرات يا کاهش و کنترل واردات، بهصورت برنامهريزيشده نرخ ارز يا ارزش پول داخلي را تغيير دهند تا به اهداف موردنظر خود برسند. اين يک اقدام سياستي شناختهشده است. اما وقتي افزايش نرخ ارز بهصورت لجامگسيخته و خارج از کنترل مقامات پولي رخ ميدهد، اين موضوع نشاندهنده ضعف اقتصاد است. اين نشان ميدهد که توان داخلي اقتصاد در حال تضعيف شدن است و اين ضعف خود را در نرخ ارز منعکس ميکند. در چنين شرايطي، هيچکس نميتواند بهصورت پايدار جلوي اين روند را بگيرد. شما نميتوانيد با تمهيدات مقطعي يا روشهاي اداري، ارزش پول کشوري را که بيانگر قدرت يا ضعف اقتصاد آن است، مطابق ميل خود کنترل کنيد. ممکن است در کوتاهمدت يا حتي ميانمدت اقداماتي انجام شود، اما در نهايت همانند فنري که فشرده شده، وقتي رها شود به سطح واقعي خود بازميگردد. بنابراين، وقتي گفته ميشود ممکن است نرخ ارز تا عيد و در همين يک ماه آينده به ۱۸۰ هزار تومان برسد، معناي آن اين است که اقتصاد ايران همچنان در حال تضعيف شدن است و منابع آن در حال کاهش است. ريشههاي اين مسئله نيازمند بررسي جداگانه و مفصل است، اما نکته اصلي اين است که ضعف اقتصاد کشور در نرخ ارز و ارزش پول ملي متجلي ميشود.
مهمتر از تک نرخي شدن ارز، تداوم آن است
ايرنا: رئيس جمهور اعلام کردهاند که با حرکت به سمت تکنرخي شدن ارز، ميتوان جلوي فساد و رانت را گرفت؛ آيا اين کار شدني است يا اينکه معتقديد رانت در اقتصاد ما ريشه دوانده که چند اصلاح اقتصادي از بين نخواهد رفت؟
طبق مبناي صرفاً نظري، چندنرخي بودن ارز به معناي وجود مابهالتفاوت قيمتي است که در صورت نبود نظارت دقيق بر اقتصاد و فعاليتهاي اقتصادي، منجر به شکلگيري رانت غيرمولد و در نتيجه فساد اقتصادي ميشود. به بيان ساده، چندنرخي بودن ارز ميتواند به حيفوميل منابع کشور منجر شود. اگر اين چندنرخي بودن برداشته شود و ارز تکنرخي شود، از نظر تئوريک جلوي اين مابهالتفاوتها، رانتها و سوءاستفادهها گرفته ميشود. اما مسئله مهمتر اين است که آيا ميتوان اين تکنرخي بودن را تداوم بخشيد يا خير.
سؤال بعدي اين است که اين تکنرخ چه نرخي خواهد بود؟ آيا نرخ بازار آزاد است که در چهارراه استانبول تعيين ميشود؟ يا نرخي است که در بازارهاي سازماندهيشده توسط بانک مرکزي و بهصورت توافقي تعيين ميشود؟ کدام نرخ قرار است مبنا باشد؟ بله، دولت اعلام کرده که ميخواهد با حذف چندنرخي بودن، فساد را کنترل کند. به لحاظ نظري، اين اقدام قابل قبول و درست است. اما از نظر اجرايي، به عوامل متعددي وابسته است که مهمترين آن اين است. آيا توانايي استمرار تکنرخي بودن را داريم يا خير؛ اگر قرار باشد نرخهاي موجود را حذف کنيم و به سمت يک نرخ حرکت کنيم، اما نرخ بازار آزاد ناگهان افزايش پيدا کند، چه بايد کرد؟ آيا نرخ رسمي را هم با آن هماهنگ ميکنيم؟ اين موضوع خود ميتواند به افزايش قيمتها منجر شود. از سوي ديگر، آيا از نظر سياسي و امنيتي دولت تمايل دارد که چنين تبعاتي را بپذيرد يا خير؟
در گذشته نيز چنين تجربههايي داشتهايم. زماني نرخ ۴۲۰۰ توماني داشتيم، بعد به سمت ۲۸۵۰۰ حرکت کرديم. اما به دليل همان مشکلات ساختاري اقتصاد ايران، نرخ ۲۸۵۰۰ نيز پس از مدتي کارکردي مشابه ۴۲۰۰ پيدا کرد؛ صرفاً عدد تغيير کرد، اما ماهيت مسئله باقي ماند. يعني پس از مدتي دوباره با شکاف قيمتي و چندنرخي بودن مواجه شديم. بنابراين، حل مسئله چندنرخي بودن بهسادگي امکانپذير نيست. بايد از تواناييها و منابع لازم برخوردار بود تا بتوان اين سياست را ادامه داد و تثبيت کرد. اما مجدداً تأکيد ميکنم که از نظر نظري، تکنرخي بودن اقدام درستي است؛ زيرا چندنرخي بودن زمينهساز رانت و فساد است.
حذف چهار صفر تغييري در واقعيت ايجاد نمي کند
ايرنا: حذف چهار صفر از پول ملي که اجراي آن در بودجه سال آينده هم کليد خورده مي تواند اقدام اثرگذاري در اقتصاد ايران باشد يا يک تغيير اسمي است؟
در اقتصاد آنچه کار ميکند «قيمتهاي نسبي» است، نه ارزشهاي مطلق. حذف چهار صفر، اگر صرفاً حذف عددي و ظاهري باشد، نهتنها اثر تعيينکنندهاي ندارد، بلکه ممکن است موجب سردرگمي بيشتري هم شود. سالها در اسناد بودجه کل کشور ارقام بر حسب هزار ريال نوشته ميشد؛ يعني اعداد را تقسيم بر هزار ميکردند تا از نظر حسابداري قابل مديريتتر شود. بعد از آن، به دليل بزرگتر شدن ارقام، مبنا به ميليون ريال تغيير کرد. اين تغييرها صرفاً حسابداري بود، نه ارزشي.
حذف چهار صفر نيز اگر در همين حد باقي بماند، تغييري در واقعيت اقتصاد ايجاد نميکند. کشورهايي بودهاند که صفر از پول ملي حذف کردهاند، اما اين اقدام در کنار يک بسته سياستي جامع اجرا شده است. يعني حذف صفر يکي از اجزاي يک پکيج اصلاحي بوده که شامل سياستهاي پولي، مالي و ساختاري ديگر نيز ميشده است. در حاليکه اگر آن سياستهاي مکمل وجود نداشته باشد، حذف صفر هم مانند بسياري از سياستهاي ديگر در سطح ظاهر باقي ميماند و اثر ساختاري تعيينکنندهاي نخواهد داشت.
براي مثال، امروز اگر يک ليتر شير ۱۰۰ هزار تومان باشد و يک ليتر بنزين با آن همه پيچيدگي ۵ هزار تومان باشد، حذف صفرها اين نسبتها را تغيير نميدهد. قيمتهاي نسبي همان است که بود. فقط شکل بيان اعداد تغيير ميکند. بنابراين، اگر تکنرخي شدن ارز هم بدون فراهم بودن زيرساختها و بدون توان استمرار آن اجرا شود، ممکن است در کوتاهمدت برخي شکافها را کاهش دهد، اما در صورت تضعيف بنيانهاي اقتصادي، دوباره زمينه ايجاد رانت و فساد فراهم خواهد شد. مسئله اصلي، همانطور که پيشتر عرض کردم، قدرت و ضعف ساختار اقتصاد و حکمراني است؛ نه صرفاً تغيير عددها يا اعلام يک سياست بهصورت مقطعي.
صلاح بودجه منوط به اصلاح حکمراني و کارکرد دولت است
ايرنا: از بحث ارز و رانت فاصله بگيريم و به موضوع بودجه دولت برگرديم. امسال دولت حذف رديف هاي زايد را از بودجه سال آينده شروع کرد؛ رئيس جمهور هم بر اين باور است که موضوع کوچک سازي و بهره وري را بايد از دولت شروع کرد. اين موضوع را چگونه ارزيابي مي کنيد؟آيا اين کار کمکي به کاهش کسري بودجه مي کند؟
بيش از دو دهه است، اصلاح نظام بودجهريزي در دستور کار بوده و در اين اصلاحات، يک تفاهم مشترک بين مقامات تنظيمکننده بودجه، مقامات تصويبکننده و مقامات ناظر بودجه وجود نداشته است. برخي اصلاح بودجه را به معناي تغيير روش محاسبه هزينهها تفسير کردهاند، برخي به معني تغيير آرايش سند بودجه، و برخي ديگر آن را در بازنگري رديفهاي هزينهاي و کاهش آنها معنا کردهاند.
واقعيت اين است که همه اين گروهها درک دقيقي از مفهوم اصلاح نظام بودجهريزي نداشتهاند. من معتقدم اصلاح نظام بودجهريزي منوط به اصلاح نظام حکمراني و اصلاح کارکردهاي دولت است که در سند مالي دولت متبلور ميشود. طبق قانون، بودجه سالانه دولت، عملکرد مالي آن در طول سال است؛ يعني عملکرد دولت در طول سال وقتي به پول تبديل شود، همان بودجه است.
اگر قرار باشد اصلاحات واقعي صورت بگيرد، به نظر من بايد يک برنامه پنجساله تدوين شود که مراحل اصلاح نظام بودجهريزي را مشخص کند و تعيين کند چه اقداماتي بايد انجام شود. اين اصلاحات حتماً بايد شامل اصلاح ساختار دولت هم باشد. اما در عمل، دولت توانايي، قدرت و انگيزه لازم براي انجام اين اصلاحات را ندارد. متغيرها و عواملي که بر دولت حاکم است، اجازه اين کار را نميدهند.
بنابراين، سادهترين و قابل دسترسترين تعريف از اصلاح بودجه، حذف رديفهايي است که بازدهي ندارند؛ رديفهايي که پول دريافت ميکنند ولي منجر به افزايش کارايي نميشوند و صرفاً باعث لخت شدن دستگاههاي دولتي شدهاند. اگر دولت بتواند در بودجه سال ۱۴۰۵ اين رديفها را حذف کند، قطعاً بهبود منابع و مصارف بودجه حاصل خواهد شد. زيرا در نظام بودجهريزي فعلي، اصالت با هزينههاست؛ يعني ابتدا هزينهها برآورد ميشوند و بعد دولت درآمدها را تنظيم ميکند تا سند بودجه به لحاظ حسابداري تعادل داشته باشد. بسياري از اين درآمدها امکان وصول واقعي ندارند و همين امر منجر به کسري بودجه ميشود.
کوچک کردن دولت نيازمند يک انقلاب اداري است
بنابراين، اگر دولت بتواند هزينهها را از طريق حذف رديفهاي اضافه کاهش دهد، اين اقدام قطعاً تأثير مثبت خواهد داشت. وقتي بودجه يک بخش از دستگاه اجرايي يا يک نهاد دولتي کاهش يابد يا قطع شود، آن نهاد ممکن است بخشي از فعاليتش را متوقف کند و دولت به طور طبيعي کوچکتر شود. با اين حال، من بعيد ميدانم دولت بتواند اين کار را بهطور کامل انجام دهد؛ چرا که طي سالها، عيال دولت (دستگاهها و نهادهاي دولتي) آنقدر متنوع، متعدد و گسترده شده که کوچک کردن آن نيازمند يک انقلاب اداري است.
در برنامههاي سوم، چهارم و برنامههاي بعدي نيز تلاش شد راهکارهايي براي کوچک سازي دولت ارائه شود، مانند تغيير موسسات ناکارآمد يا بازآرايي رديفها و هزينهها تا قابل کنترلتر باشند، اما اين اقدامات اجرا نشده است. علت آن حضور گروههاي ذينفع و ذينفوذ و تعارض منافع در بدنه دولت و بدنه قانونگذاري است.
همانطور که آقاي پزشکيان نيز اشاره کردند، اگر دولت بتواند رديفهاي هزينهاي را کاهش دهد، اين اقدام بهعنوان يک درمان کوتاهمدت براي کسري بودجه عمل ميکند. اما مسئله اصلي اين است که منابع دولت محدود است. سالهاست توليد متوقف شده و منابع کشور کاهش يافته است. منابع حاصل از صادرات نفت خام کاهش يافته و منابع جايگزين محدود هستند. براي جبران کسري بودجه، اوراق اسلامي چاپ و فروخته ميشود، بانکها مجبور ميشوند آنها را خريداري کنند و به اين ترتيب تامين مالي کوتاهمدت انجام ميشود. اين اوراق بعداً بايد بازخريد شوند و سود پرداخت کنند. به دليل اينکه اقتصاد کشور از مولد بودن فاصله گرفته و توان توليد کاهش يافته است، کسري بودجه سال به سال افزايش مييابد و براي تأمين مالي آن نياز به پول بيشتري است، که خود باعث افزايش نرخ تورم و ادامه کسري بودجه ميشود.
بانک ها در ايران از کارکرد اصلي خود فاصله گرفته اند
ايرنا: آقاي دکتر، شما به موضوع بانکها اشاره داشتيد. امسال شاهد بوديم که بانک آينده به دليل شدت ناترازي منحل شد. اکنون چند بانک ديگر هم در وضعيت ورشکستگي و ناترازي قرار دارند. بسياري معتقدند يکي از عوامل کسري بودجه و عدم رشد اقتصاد، همين مشکلات بانکي است. شما اين وضعيت را چگونه ميبينيد؟
بانک يک واسطه پولي است، اما بانکها در ايران از کارکرد اصلي خود فاصله گرفتهاند. مثلاً بانک آينده، اگر به طور درست و مطابق با مبناي فني بانکداري فعاليت ميکرد، بايد پول را جمعآوري ميکرد، سپس آن پول را به صورت تسهيلات به سمت توليد و فعاليت اقتصادي هدايت ميکرد تا ارزش ايجاد شود. آن فعاليت اقتصادي بايد سود ميبرد، بازپرداخت انجام ميشد و پول دوباره به بانک بازميگشت. اما بانکها به دليل شرايط موجود، نتوانستند خود را اداره کنند و توسعه دهند و به سمت فعاليتهاي غير بانکداري رفتند. مثلاً بانکها به بنگاهداري روي آوردند، زمين خريدند، مراکز تجاري ساختند و به سمت فعاليتهايي رفتند که خارج از چارچوب بانکداري بود. دليل اين رفتار هم اين است که براي پرداخت سود سپردهها و جذب منابع، بانکها ناچار شدند در اين مسير حرکت کنند.
سود سپردهها براي جذب سرمايه به دليل تورم بالاي اقتصاد پرداخت ميشود؛ افراد حاضر نيستند پولشان را در بانک بگذارند و ارزش آن کاهش يابد. بنابراين، بانک مجبور ميشود سود بدهد و بانکها براي پرداخت اين سود، به فعاليتهاي غير بانکداري روي ميآورند. همين مسئله باعث ميشود بانکها به سمت ورشکستگي پيش بروند. آنها ميدانند که ساختار خود را نابود ميکنند، اما چارهاي ندارند. اين بيماري اقتصاد کلان به بخش بانک و بانکداري سرايت کرده است. به عنوان مثال، دولت اوراق مالي اسلامي چاپ ميکند و انتظار دارد مردم آنها را بخرند. اما وقتي سود اوراق کمتر از تورم باشد، مردم ترجيح ميدهند به جاي خريد اوراق، طلا يا ارز بخرند تا ارزش سرمايه خود را حفظ کنند. در نتيجه، دولت بانکها را مجبور ميکند اين اوراق را خريداري کنند و سود آن را پرداخت کند. در شرايطي که دولت توان پرداخت سود را ندارد، بانکها مجبورند با خلق پول اين مسئله را جبران کنند. اين خلق پول، در حالي که توليد واقعي افزايش نيافته، منجر به تورم ميشود.
اين عدم تعادل ادامه مييابد تا زماني که بانک ديگر نتواند ادامه دهد و ورشکست ميشود، همانند بانک آينده. اين بانک داراييهاي مسموم انباشته کرده بود و منابع آن به دليل رکود اقتصادي نتوانست بازيافت لازم را داشته باشد. وقتي بانک سقوط ميکند، مشتريان حقيقي و حقوقي زيادي آسيب ميبينند و دولت مجبور است بانک ملي را وارد کند تا وضعيت را سامان دهد. اما در اين فرآيند، داراييهاي غير نقد و غير سودآور بانک به بانک ملي منتقل ميشود و مسئله اصلي حل نميشود. بانک ملي که دولتي است، مجبور است اين بانک را اداره کند و منابع دولت صرف آن ميشود. اين چرخه، همان تورمي است که از سوي بحران بانکها به اقتصاد کشور وارد ميشود.
