قانون جديد بانکمرکزي؛ پيشرفت يا پسرفت؟
تاریخ انتشار : 1403/09/24
دنياي اقتصاد : قانون جديد بانک مرکزي در ۸آبانماه۱۴۰۲ از سوي مجمع تشخيص مصلحت نظام به تصويب رسيد و جايگزين قانون پولي و بانکي کشور مصوب سال۱۳۵۱ شد. با اين حال، اين قانون از همان ابتدا با نقدهايي روبهرو شده است. در همين راستا «گروه رسانهاي دنياياقتصاد» در سلسله نشستهاي نقد و نظر به بررسي عملکرد اين قانون پرداخت. اميرحسين امينآزاد، مدير کل اسبق نظارت بر بانکها در بانک مرکزي قانون جديد بانک مرکزي را نسبت به قانون پولي و بانکي گامي به جلو دانست. درحاليکه حميد قنبري، مدير کل اسبق بينالملل بانک مرکزي و احمد عزيزي، معاون ارزي اسبق بانک مرکزي با اشاره به نقاط ضعف و ناهماهنگيهاي اين قانون، آن را فاقد کارآمدي لازم دانستند و هشدار دادند که قانون جديد ميتواند عملکرد بانک مرکزي را با چالش مواجه کند.
«اکو ايران» ميزگردي با حضور سه صاحبنظر اقتصادي برگزار کرد تا از زواياي مختلف به بررسي قانون جديد بانک مرکزي بپردازد.
بانک مرکزي؛ غايب بزرگ قانونگذاري
در ابتداي اين ميزگرد احمد عزيزي، معاون ارزي اسبق بانک مرکزي با بيان کاستيهاي قانون پولي و بانکي گفت: اين قانون از اجماع نسبي ميان متخصصان، بانکداران مرکزي و اقتصاددانان در حوزه مالي و بانکداري برخوردار بود. با اين حال، اين هماهنگي به سطح حکمراني نرسيد. اين صاحبنظر اقتصادي با اشاره به اينکه قانون جديد بانک مرکزي که سال گذشته تصويب شد و فرصت ۶ماهه آن براي اجرايي شدن توسط بانک مرکزي در خردادماه سال جاري پايان يافت، ادامه داد: به نظر ميرسد برخي از کساني که در تجهيز و تصويب قانون جديد بانک مرکزي نقش داشتند عمدتا بر پايه مطالعات تئوريک يا برداشتهاي سطحي از حکمراني تصميمگيري کردهاند. نداشتن تخصص کافي افرادي که در زمينه تدوين اين قانون نقش داشتند باعث ايجاد پراکندگي و ناهماهنگي شد و حتي کارشناسان متخصص که در تهيه قانون نقش داشتند، نتوانستند اين پراکندگيها را کنترل کنند.
عزيزي با اشاره به اينکه بانک مرکزي در زمينه تدوين قانون جديد نقش موثري نداشته و در مواردي حتي با بخشهايي از قانون مخالف بود، بيان کرد: بانک مرکزي فاقد حداقلهاي لازم براي استقلال عملي است و ناچار است خود را با ديدگاههاي دولت و حاکميت هماهنگ کند. در واقع، رويکرد بانک مرکزي بيشتر تبعيتي روزمره از حاکميت بوده است تا پيگيري اهداف معقول و مستقل.
تحميل قانون جديد به بانک مرکزي
حميد قنبري، مدير کل اسبق بينالملل بانک مرکزي در پاسخ به علت انفعال بانک مرکزي در تدوين قانون جديد سخنان خود را آغاز کرد و افزود: اين وضعيت را نميتوان انفعال ناميد، بلکه بايد گفت سهم بانک مرکزي در تدوين اين قانون ناديده گرفته شده است. نميتوان به يک نهاد کارشناسي تحميل کرد که اگر خودت قانون را نمينويسي، ديگري آن را بهجاي تو و به دلخواه خود تدوين خواهد کرد. اگر کارشناسان به اين باور نرسند که مشکل اصلي و بنيادين در قانون نهفته است، منطقي نيست آنها را وادار به مشارکت در فرآيندي کنيم. او تصريح کرد: قانون جديد بانک مرکزي قانوني نيست که از دل بانک مرکزي جوشيده باشد. تمام بخشهاي بانک مرکزي اين قانون را قبول ندارند. متن اين قانون به روشني نشان ميدهد که برخي موارد آن غيرقابل اجراست. وقتي فرآيند کارشناسي ناديده گرفته ميشود و قانون با تحميل به تصويب ميرسد، نتيجهاي جز ناکارآمدي نخواهد داشت. اين ضعف حتي در جلسات هيات عالي بانک مرکزي نيز مشهود است. در دومين جلسه اين هيات که بر پايه همين قانون تشکيل شد، اصلاح مواد قانون جديد بهعنوان يکي از دستورکارها مطرح بود؛ يعني در همان ابتدا بحث اصلاح قانون به جريان افتاده است.
قانون جديد؛ جهشي بزرگ رو به جلو
اميرحسين امينآزاد، مدير کل اسبق نظارت بر بانکها در بانک مرکزي با اشاره به اينکه قانون جديد بانک مرکزي نسبت به قانون قبلي دهها گام جلوتر و کارآمدتر است، بيان کرد: قانون پولي و بانکي سال۱۳۵۱ مانند خودروسازي است که همچنان به توليد کالسکه اصرار و انتظار فروش آن را دارد. در زمينه نظارت اثربخش قانون پولي و بانکي پيشين عملکرد بسيار ضعيفي داشت. او ادامه داد: براي مثال در ماده۴۴ قانون پولي و بانکي ترکيب هيات انتظامي براي بانکها، داراي تعارض منافع بود؛ بهطوريکه يکي از اعضا که قرار بود درباره تخلفات بانکها حکم دهد، از مديران عامل بانکها بود. او ادامه داد: قانون پولي و بانکي کشور را براي ۵۰سال گرفتار کرده بود. اگر اين قانون در دو حوزه ثبات قيمتي و سلامت بانکي اهداف خود را محقق ميکرد، نيازي به تغيير آن نبود. اما طي پنج دهه، شاهد تورم دو رقمي بودهايم که رکوردي بينظير در جهان به حساب ميآيد. عملکرد قانون پولي و بانکي در حوزه ثبات و سلامت نيز ضعيف بوده و نتوانسته اهداف قانونگذار را محقق کند.
قانون جديد ناکارآمد در کنترل تورم و ثبات مالي
در ادامه اين ميزگرد احمد عزيزي در پاسخ به اينکه قانون جديد بانک مرکزي دهها گام جلوتر از قانون پولي و بانکي است، بيان کرد: در اينکه قانون جديد بانک مرکزي تحول و اصلاحات بسياري را نسبت به قانون قبلي به همراه دارد، شکي نيست. با اين حال بايد توجه داشت در سال۱۳۵۱ که قانون پولي و بانکي تصويب شد، استانداردهاي نظارتي بينالمللي وجود نداشت. قانون پولي و بانکي در زمان خودش نسبت به ساير قوانين در برخي کشورها بهتر بوده است. اين در حالي است که قانون جديد بانک مرکزي نسبت به حال حاضر همان کشورها ضعفهاي بسياري دارد.
همچنين از سال۱۳۳۹ که قانون بانکي و پولي ايران تصويب شد تا سال۱۳۵۱ که قانون پولي و بانکي به اجرا درآمد، متوسط تورم ايران زير ۲درصد بود. پيش از تصويب قانون بانکي و پولي تورم ايران به ۱۳درصد رسيده بود و ۸ماه پس از تصويب اين قانون تورم تکرقمي شد. اما با قانون جديد بانک مرکزي، نه تنها ثبات قيمتي، بلکه ثبات مالي نيز محقق نخواهد شد و به نظر ميرسد تورم در سال آينده جهش بزرگي خواهد داشت.
همچنين به نظر ميرسد عملکرد نظارتي بانک مرکزي باتوجه به قانون جديد با چالشهاي جدي مواجه خواهد شد. اين مشکلات ناشي از عدم توانايي در تضمين ثبات نظام بانکي و مديريت ناکارآمد بخش پولي است. علاوه بر اين، تعارض منافع موجود در ساختارها و فرآيندهاي قانون جديد اثرات منفي بر کارآيي نظارت بانک مرکزي خواهد داشت.
تناقضات در قانون جديد
در ادامه حميد قنبري در پاسخ به اينکه قانون جديد بانک مرکزي دهها گام جلوتر از قانون پولي و بانکي است، بيان کرد: هنگام بررسي چنين قانوني که يکي از قوانين اساسي سيستم بانکي کشور محسوب ميشود، نبايد صرفا بهبود آن را نسبت به قانوني که ۵۰سال پيش تصويب شده است معيار قرار دهيم، بلکه بايد ارزيابي کنيم که آيا اين قانون براي ۴۰سال آينده قابل اجرا و کارآمد خواهد بود يا خير؟ به اعتقاد من، قانون جديد بانک مرکزي حتي پاسخگوي نيازهاي کنوني هم نيست. اين قانون نه تنها پر از تناقض است، بلکه ساختار اصولي يک قانون را نيز ندارد. بهعنوان نمونه، در اين قانون ذکر شده است که هيات انتظامي ميتواند به دو نوع دعاوي رسيدگي کند: دعاوي بانک مرکزي عليه بانکها و دعاوي بانکها عليه بانک مرکزي. اما در هر دو نوع دعاوي، معاون نظارتي بانک مرکزي نقش دادستان را ايفا ميکند. به بيان ديگر، در شرايطي که بانکها عليه بانک مرکزي شکايت کنند، بانک مرکزي خود دادستان پرونده خواهد بود. اين وضعيت بهوضوح تعارض منافع ايجاد ميکند؛ زيرا متهم و دادستان در يک جايگاه قرار ميگيرند.
اين صاحبنظر ادامه داد: عجيبتر اينکه در يکي از بندهاي ماده۴۲ قانون جديد، حدود ۸سطر به وظايف هيات رسيدگي به اختلافات بانکي اختصاص داده شده، اما چنين هياتي اصلا وجود خارجي ندارد. اين هيات در نسخهاي از پيشنويس قانون ذکر شده بود؛ اما در ويرايشهاي بعدي حذف شده است، با اين حال، وظايف آن همچنان در متن قانون باقي ماندهاند. چگونه ممکن است قانونگذار وظايفي را براي هياتي تعريف کند که خودش وجود آن را حذف کرده است؟ اين موضوع نشاندهنده نبود دقت در تنظيم قانون است.
او ادامه داد: قانون جديد بانک مرکزي حتي از نظر انسجام متني و رعايت اصول اوليه قانوننويسي دچار ضعف است؛ موضوعي که در قانون پولي و بانکي مشاهده نميشد. اين قانون در مقايسه با قانون قديمي، نهتنها پيشرفتي نداشته است، بلکه يک عقبگرد محسوب ميشود. قنبري افزود: درباره استقلال بانک مرکزي نيز شاهد يک گام به عقب هستيم. در قانون جديد، بهصراحت ذکر شده که رئيس کل بانک مرکزي در مقابل مصوبات شوراي پول و اعتبار به رئيسجمهور پاسخگو است. اگر قرار بود عدم استقلال بانک مرکزي بهطور واضح بيان شود، عبارتي صريحتر از اين نميتوانست انتخاب شود. همچنين، اين قانون به رئيس کل بانک مرکزي اجازه ميدهد هر زمان که بخواهد به رئيسجمهور پيشنهاد عزل يکي از اعضاي هيات عالي بانک مرکزي را بدهد. اين مساله نشان ميدهد که حتي اعضاي هيات عالي نيز امنيت شغلي ندارند و اين شرايط کاملا با مفهوم استقلال بانک مرکزي در تضاد است. در مجموع، اين قانون يک نسخه ناقص است که تلاش کرده است استانداردهاي بينالمللي را رعايت کند؛ اما در عمل، گامهاي متعددي به عقب برداشته است که بههيچوجه قابل مقايسه با قانون پولي و بانکي نيست.
قنبري درباره اشکالات ديگر قانون جديد بانک مرکزي بيان کرد: يکي از ايرادات ديگري که در قانون جديد بانک مرکزي مشاهده ميشود، تلاش براي افزايش اختيارات نظارتي بانک مرکزي است؛ درحاليکه تکاليف متعددي بر عهده معاون نظارتي گذاشته شده است که در بسياري از موارد غيرقابل اجرا به نظر ميرسند. اين رويکرد نهتنها اثربخشي نظارت را بهبود نميبخشد، بلکه پيچيدگيهاي بيشتري را ايجاد ميکند. مواد حقوقي اين قانون قطعا نيازمند بازنگري و اصلاحات اساسي هستند تا بتوانند اهداف نظارتي را به شکل مطلوبتري محقق کنند.
قانون جديد؛ گامي به سوي استقلال و شفافيت
امينآزاد در دفاع از قانون جديد بانک مرکزي نسبت به قانون قبلي بيان کرد: قانون بانک مرکزي بايد ويژگيهاي کليدي داشته باشد تا عملکرد موثري در نظام اقتصادي کشور تضمين کند. از جمله اين ويژگيها، استقلال بانک مرکزي است که بايد در استفاده از ابزارهاي سياست پولي تضمين شود. در کنار استقلال، موضوع شفافيت و افشاي اطلاعات از ديگر عناصر ضروري است. اين موضوع در قانون پولي و بانکي جايي نداشت؛ اما در قانون جديد بانک مرکزي به آن پرداخته شده است. پاسخگويي نيز يکي ديگر از ارکان اساسي است. بانک مرکزي بايد در ازاي استقلالي که دارد، به نهادهايي مانند مجلس، رئيسجمهور و حتي مردم پاسخگو باشد که قانون جديد تلاش کرده است به اين جنبهها بپردازد.
لزوم استفاده از ظرفيتهاي قانون جديد
اين صاحبنظر اقتصادي درباره اينکه بانک مرکزي از اختياراتي که در قانون جديد به آن واگذار کرده است استفاده نميکند، تصريح کرد: در قانون جديد اختياراتي براي بانک مرکزي در نظر گرفته شده است؛ اما به نظر ميرسد که اين اختيارات بهطور موثر بهکار گرفته نميشوند. يکي از مهمترين ابزارهاي بانکهاي مرکزي در جهان براي کنترل تورم، نرخ بهره و عمليات بازار باز است. سوال اصلي اين است که آيا بانک مرکزي قصد دارد از اين ابزارها استفاده کند؟ تاکنون شواهدي در اين زمينه مشاهده نشده است. با وجود داشتن اين اختيارات، بانک مرکزي هنوز از ظرفيت اين ابزارها بهره نبرده است. او همچنين تاکيد کرد که بر اساس قانون جديد، بانک مرکزي ميتواند نرخ سود دستوري را کنار بگذارد. با اين حال، اين تغييرات تاکنون عملي نشدهاند.
