غايب بزرگ در سياست‌صنعتي
تاریخ انتشار : 1403/04/19
دنياي اقتصاد : استفاده و اجراي موثر سياستهاي صنعتي «مشروط» در ايران غايب بزرگ حوزه سياستگذاري اقتصادي است. نتايج مطالعات توسعه نشان مي‌دهد که بسياري از سياستهاي صنعتي موفق در کشورهاي مختلف در واقع سياستهايي بوده‌اند که به شکل مشروط و در ازاي تغيير واقعي در سطح فعاليت بنگاه‌ها به‌کار گرفته شده‌اند. در ايران کارشناسان اعتقاد دارند سياستهايي که در حوزه صنعت اجرا مي‌شود نوعي واکنش به مسائل کلان است؛ نه برحسب نيازسنجي فضاي درون صنعت و نوسانات ارزي که سياستهاي صنعتي را تحت‌الشعاع قرار داده است.
در اقتصاد ايران سياستهاي صنعتي «مشروط» در عرصه حيات اقتصاد ملي غايب است. در حالي که تجربيات موفق جهاني در اين حوزه نشان از به‌کارگيري مشروط اين سياستها دارد، در ايران عمده اقدامات سياستي براي محافظت از صنايع، جنبه مادام‌‌‌العمر پيدا مي‌کند و هيچ‌گونه شرطي بر صنايع دريافت‌کننده اين سياستها تحميل نمي‌شود.
سياست صنعتي در حال تجربه تجديد حيات جهاني است. دولتهاي برزيل، اتحاديه اروپا، آفريقاي جنوبي و ايالات‌متحده، تنها تعدادي از آنهايي هستند که سرمايه‌گذاري‌‌‌ها و اقدامات سياسي قابل‌توجهي را با هدف تقويت صنايع داخلي رقابتي‌‌‌تر و تسريع رشد اقتصادي پيش مي‌‌‌برند. بسياري از اين دولتها نياز به نوع متفاوتي از استراتژي صنعتي را نسبت به استراتژي‌‌‌هايي که در دهه‌‌‌هاي گذشته دنبال ميشد، تشخيص مي‌دهند؛ استراتژي‌اي که نه‌تنها کاتاليزور رشد است، بلکه دولتها را براي شکل دادن به اقتصادهايي سبزتر، فراگيرتر و انعطاف‌‌‌پذيرتر هدايت مي‌کند.
ايجاد «تعامل» بين بخشهاي دولتي و خصوصي
اين گزارش در پي شرايطي است که توسط دولتها براي به حداکثر رساندن ارزش حمايت‌هاي عمومي ارائه‌شده به شرکت‌هاي خصوصي طراحي شده است. همچنين بر شرايط اعمال‌شده براي رفتار شرکت‌ها تمرکز دارد. ما بر تعاملات بين يک آژانس دولتي (دولت) و يک نهاد بخش خصوصي (شرکت) تمرکز مي‌کنيم که در آن دولت منافعي را براي شرکت فراهم مي‌کند (کمک مالي، وام يا سرمايه‌گذاري سهام، قراردادهاي خريد، مشوق‌هاي مالياتي، آموزش، زيرساخت، حمايت تکنولوژيک و...) در ازاي تغييرات رفتاري شرکت براي دستيابي به اهداف عمومي خاص. مشروط بودن به چارچوبي اشاره دارد که مسووليت‌ها و تعهدات بنگاه را مشخص مي‌کند.
شرکت‌هايي که از دولت امتياز دريافت مي‌کنند، معمولا با درگير کردن (يا گسترش) فعاليت‌‌‌هايي که به انگيزه مرتبط است، پاسخ مي‌دهند. به‌عنوان مثال، يارانه صادراتي باعث افزايش صادرات و يارانه سرمايه باعث افزايش سرمايه‌گذاري مي‌شود. اين موارد به عنوان مصاديق مشروط تلقي نمي‌شوند و فقط زماني مشروط هستند که در ازاي اين پاسخ‌‌‌ها، از شرکت‌ها خواسته شود اشتغال را افزايش دهند، دستمزدها را ارتقا دهند، در آموزش سرمايه‌گذاري کنند، در سبز کردن فرآيندهاي توليد خود مشارکت کنند، به عدم‌تعادل جنسيتي رسيدگي کنند و... . برخي از برنامهها مشروط به رفتاري هستند که ميتوان آن را تاييد کرد يا از قبل مشاهده کرد. برخي ديگر به تغييرات رفتاري نياز دارند که در طول زمان و در ارتباط با ارائه مزايا يا به دنبال آن آشکار مي‌شود.
ممکن است گاهي اوقات ايجاد تمايز واضح بين معيارهاي واجد شرايط بودن خالص و شرط قبلي دشوار باشد. برخي از الزامات انتخاب -مانند محدود کردن مزايا به شرکت‌هايي که از تعداد معيني کارمند کمتر هستند- براي تغيير رفتار در نظر گرفته نشده‌اند و بنابراين نبايد به عنوان مشروط در نظر گرفته شوند. اما در موارد ديگر، معيارهاي واجد شرايط بودن ميتوانند مانند مشروط بودن عمل کنند؛ زماني که شرکت‌ها را وادار به انجام رفتاري مي‌کنند که در غير‌اين صورت انجام نمي‌‌‌شد (به‌عنوان مثال، ورود به يک بخش خاص يا پذيرش فناوري‌‌‌هاي پاک) تا واجد شرايط دريافت مزايا باشند.
موفقيت شرطي شدن سياست صنعتي را ميتوان به دو روش مختلف ارزيابي کرد. اولين مورد به مساله اثربخشي مربوط مي‌شود. آيا مشروط بودن در وادار کردن شرکت به انجام کاري که در غير‌اين صورت انجام نمي‌داد موفق شد؟ سوال دوم و بسيار سخت‌‌‌تر که بايد به آن پاسخ داد اين است که آيا ارزش عمومي برنامه مشروط سياست صنعتي، ارزش سرمايه‌گذاري بر روي آن را داشت؟ پاسخ به اين دو سوال بسيار اهميت دارد.
خودمختاري و تعبيه
شرطي شدن موثر مستلزم آن است که دولت ترکيب دشواري از خودمختاري و تعبيه را در روابط خود با شرکت‌ها و ساير منافع خصوصي نشان دهد. از يک‌طرف، مقامات دولتي بايد به اندازه کافي خودمختار باشند تا بتوانند در جهت پيشبرد اهداف عمومي و نظم بخشيدن به شرکت‌هاي خصوصي در صورت لزوم، بدون اينکه توسط خود شرکت‌ها همکاري شود، اقدام کنند. از سوي ديگر، آنها بايد به اندازه کافي در فرآيندهاي تصميم‌گيري بخش خصوصي با توجه به سرمايه‌گذاري، توليد و نوآوري‌هاي فناورانه تعبيه شوند تا به اطلاعات موردنياز براي تدوين اهداف و سياستهاي خود به‌طور مناسب دسترسي داشته باشند و در طول زمان و در پرتو دانش جديد و شرايط در حال تغيير در آنها تجديد نظر کنند. طراحي شرايط ،کار ظريفي است؛ زيرا مديريت خرد بيش از حد با يک فهرست از شرايط، مي‌تواند نوآوري را خفه کند. يک جهت (يعني هدف) واضح که بايد برآورده شود، اما نحوه تحقق آن يک چالش مهم طراحي است. اقتصاددانان ممکن است نگران باشند که روابط نزديک با شرکت‌هاي خصوصي، دولتها را در معرض تسخير قرار دهد. از سوي ديگر، ميتوان استدلال کرد که وقتي دولتي کارآفرين نيست و بازار را شکل مي‌دهد، احتمال بيشتري وجود دارد که تسخير شود؛ زيرا رابطه آن با بخش خصوصي بيشتر تابع نيازهاي تجاري است تا اهداف عمومي. همان‌طور که پيتر ايوانز (1995)، اصطلاح «استقلال دروني» را براي توصيف سياست صنعتي موثر ابداع کرد، اين پيوندها ممکن است براي اطمينان از داشتن اطلاعات موردنياز دولتها براي طراحي سياستهاي قابل اجرا، تطبيق با شرايط در حال تغيير و تشويق شرکت‌ها به مسيرهاي فناوري جديد ضروري باشد. تفاوت کره‌جنوبي از يکسو با ساير موارد کمتر موفقي که ايوانز تحليل کرد مانند هند و برزيل، کمتر در ابزارهاي رسمي و بيشتر در نحوه مديريت پوياي اين رابطه همکاري در طول زمان بود.
ايوانز تاکيد مي‌کند که خودمختاري و تعبيه مي‌تواند براي سياست صنعتي موفق مهم باشد و اين نظر در تاييد نظرات رايت، جوهاز و همکاران مطرح مي‌شود. اين يک ماتريس 2 در 2 است که وضعيت دولت را در حالت‌هاي مختلف نشان مي‌دهد. همان‌طور که در شکل نشان داده شده است، ايده‌‌‌آل وبري يک دولت تنظيم‌‌‌کننده -که در مدل‌‌‌هاي اصلي تنظيم‌‌‌کننده اقتصاددانان نشان داده مي‌شود- شامل يک دولت مستقل و باصلاحيت است که در مقررات از بالا به پايين درگير است. اين نتيجه در سلول بالا سمت راست، با درجه بالايي از استقلال دولت و تعبيه کم است. دولت مشتري‌گرا که در آن دولت صرفا ابزار منافع خصوصي قدرتمند است، آينه مقابل آن است. اين در سلول پايين سمت چپ، با استقلال کم اما تعبيه بالا نشان داده شده است. حالت درنده نه خودمختاري دارد و نه تعبيه‌شده (سلول سمت چپ بالا). موردي که ما بيشتر به آن علاقه‌منديم که ميتوانيم آن را دولت توسعهگرا بناميم، در سلول پايين سمت راست قرار دارد و هر دو ويژگي را ترکيب مي‌کند. براساس ماتريس زير ميتوان گفت دولتهاي توسعهگرا که هر دو نهاد «خودمختاري» و «تعبيه» را به‌خوبي توسعه داده‌‌‌اند، ميتوانند اجرا‌کننده موثر سياستهاي صنعتي «مشروط» باشند؛ زيرا همان‌طور که رودريک خاطرنشان مي‌کند، مهم‌ترين تفاوت موفقيت سياستهاي صنعتي نه در ابزارهاي رسمي، بلکه در شيوه مديريت اجراي اين سياست‌هاست. طبقه‌بندي سياستهاي مشروط به شرح زير است.
الف. تغيير رفتار در سطح شرکت‌ها
دسترسي: تضمين دسترسي عادلانه و مقرون‌به‌صرفه به محصولات و خدمات توليدي شرکت‌ها در صورت رعايت شروط يک سياست صنعتي خاص (وابسته به حوزه‌هايي مانند حقوق مالکيت معنوي).
جهت‌دهي: هدايت فعاليت‌هاي شرکت‌ها به سمت اهداف مطلوب اجتماعي، براي نمونه اعطاي يارانه به شرکت‌ها در صورت سرمايه‌گذاري در شيوه‌هاي توليد کمتر آلاينده.
تقسيم سود: الزام شرکت‌هاي سودآور براي به اشتراک گذاشتن سود (مثلا از طريق حق امتياز يا سهام با دولت).
سرمايه‌گذاري مجدد: نياز به سرمايه‌گذاري مجدد سود در فعاليت‌هاي توليدي (مانند تحقيق و توسعه يا آموزش کارگران). براي نمونه برخورداري يک شرکت از امتياز خاص به شرط سرمايه‌گذاري در آموزش نيروي انساني.
ب. شرايط ثابت در مقابل شرايط قابل مذاکره
اين معيار به تمايز بين الزامات برنامه‌اي اشاره دارد که ثابت هستند، به طور يکسان اعمال ميشوند يا داراي برنامه زماني مشخص از مشوق‌ها/شرايط تعيين‌شده توسط ويژگي‌هاي شرکت هستند، در مقابل مواردي که متغير و قابل مذاکره هستند يا در يک فرآيند تکرار و مشورت با دريافت‌کنندگان مزايا تعيين ميشوند.
ج. مکانيزم اشتراک ريسک/پاداش
اين مورد به ميزان تقسيم ريسک‌ها و مزاياي برنامه بين بخشهاي دولتي و خصوصي مربوط مي‌شود. از جنبه منفي، در صورت عدم‌اجراي برنامه، چه تمهيداتي براي اشتراک هزينه وجود دارد؟ از طرفي، سود مازاد چگونه تقسيم مي‌شود؟
د. معيارهاي عملکرد قابل اندازهگيري و نظارت و ارزيابي
اين سوال مربوط به وجود معيارهاي صريح، کمّي يا قابل اندازهگيري است که براي اطمينان از انطباق با شرط‌‌‌بندي استفاده مي‌شود. آيا برنامه‌اي براي نظارت و ارزيابي و مميزي ميزان تحقق شرايط وجود دارد؟ اين ارزيابي چگونه و توسط چه کسي انجام مي‌شود؟ با يک مثال اين موارد به‌خوبي تفهيم ميشوند. اين مثال حاصل تجربه اجراي موفقيت‌آميز يک سياست صنعتي «مشروط» است. ايتاليا يکي از تفاوت‌‌‌هاي بارز ثروت منطقهاي را در اروپا دارد. در تلاش براي رفع اين نابرابري‌ها، ايتاليا يارانههاي سرمايه‌گذاري مختلفي را به‌ويژه با تمرکز بر مناطق جنوبي خود اجرا کرد. اين رويکرد جديد نيست. پس از دوران جنگ جهاني، جنوب کمک‌هاي قابل‌توجهي از دولت ايتاليا و اتحاديه اروپا دريافت کرد. يک ابتکار مهم در اين تلاش قانون 92.488 بود که در سال 1992 توسط وزارت توسعه اقتصادي معرفي شد. اين قانون به‌عنوان ابزار اصلي براي کاهش عدم‌تعادل سرزميني از اواسط دهه 1990 تا اواسط دهه 2000، منابع را هم به صورت منطقهاي و هم به سمت سرمايه‌گذاري‌هاي خصوصي خاص در اين مناطق هدايت کرد. هدف اصلي آن ترويج سرمايه‌گذاري‌هاي ثابت، به‌ويژه در مناطق توسعه‌نيافته کشور و اولويت دادن به مناطق و بخش‌هايي بود که بيشترين بازده اجتماعي، به‌ويژه اشتغال را نويد مي‌دادند. براي عملياتي کردن اين اهداف، قانون 92.488 با رعايت دستورالعمل‌‌‌هاي اتحاديه اروپا براي يارانههاي منطقهاي، از «فراخوان‌‌‌هاي مناقصه» استفاده کرد و براساس آن، 85درصد از بودجه تخصيص‌يافته به سمت مناطق جنوبي ايتاليا که از نظر اقتصادي عقب مانده بودند، هدايت شد. اين مناطق تحت رده «هدف1» قرار مي‌گيرند که مناطقي را مشخص مي‌کند که توليد ناخالص داخلي سرانه آنها کمتر از 75درصد ميانگين اتحاديه اروپاست. قابل ذکر است که در دوره اجرايي اين قانون، مناطقي که از اين يارانه‌ها بهره‌مند ميشوند، نزديک به نيمي از کل جمعيت ايتاليا را شامل ميشد. اين طرح حمايت از کسب‌وکار، وجوه را به مجموعه‌‌‌اي از سرمايه‌گذاري‌‌‌ها در بخشهاي مختلف با استفاده از فراخوان‌‌‌هاي منطقهاي براي مناقصه، با استفاده از مکانيزم حراج، هدايت مي‌کند. اين برنامه که برگرفته از سنت ديرينه کمک‌هاي صنعتي ايتالياست، اولويت را به مناطق کمتر توسعه‌يافته جنوبي مي‌دهد و بخش‌هايي مانند فولاد، ماکاروني و ساخت‌وساز را در اولويت قرار مي‌دهد. همچنين اين ابتکار از پروژه‌‌‌هاي بي‌‌‌شماري حمايت مي‌کند؛ از ايجاد، گسترش و نوسازي موسسات تا توليد و توزيع انرژي و همچنين توسعه پروژه‌‌‌ها در بخش فناوري اطلاعات.
اداره برنامه يارانه برعهده وزارت توسعه اقتصادي ايتالياست. اين وزارتخانه موظف است بررسي اوليه درخواست‌‌‌ها را انجام دهد و به دنبال آن يک فرآيند رتبهبندي براساس پنج معيار مجزا انجام شود. اين معيارها شامل سه‌معيار اصلي مي‌شود: نرخ يارانه مورد نظر، ايجاد اشتغال پيش‌بيني‌‌‌شده و بازده مورد انتظار سرمايه‌گذاري. علاوه بر اين، دو بعد ذهني، يعني آثار زيست‌محيطي و درجه نوآوري، توسط شخصيت‌هاي سياسي محلي تعيين مي‌شود. فرآيند رتبهبندي بيشتر تحت‌تاثير عواملي مانند اندازه شرکت متقاضي، بخش آن و همسويي با حوزه‌‌‌هاي هدف اتحاديه اروپاست. تخصيص وجوه طبق قانون 92.488 نيز مشروط به موقعيت جغرافيايي سرمايه‌گذاري و اندازه شرکت متقاضي است، به گونه‌اي که شرکت‌هاي کوچک و متوسط در مناطق هدف1 (از لحاظ اقتصادي محروم‌ترين) نرخ‌هاي بالاتري از بازده يا اشتغال را تضمين کنند. اين يارانه‌ها مشروط به تغيير رفتار شرکت‌ها از طريق «جهت‌دهي» به آنان بود. برنامهها براساس معيارهاي قابل اندازهگيري رتبه اول و دوم رتبهبندي ميشوند. وزارت توسعه اقتصادي بررسي‌هاي متعددي را براي تعيين اينکه آيا شرکت‌هاي يارانه‌اي به اهداف خود رسيده‌اند يا خير انجام مي‌دهد. بنابراين اين سياست صنعتي با طيف گسترده‌اي از شرايط و نظارت‌ها همراه بود.
براساس بررسي‌‌‌ها در اکثر کشورهاي موفق صنعتي، سياستهاي صنعتي به صورت مشروط اجرا شده است که براي مثالي از اين دست ميتوان به کشورهاي ايتاليا، کره، ترکيه و چين اشاره کرد. شواهد نشان مي‌دهد که در ايران از اين روش استفاده چنداني نمي‌شود. با بررسي‌اي که در برنامههاي چهارم تا هفتم توسعه با کليدواژه «مشروط» و «سياستهاي شرطي» داشتيم، دريافتيم که در متن برنامه چهارم توسعه آمده است، «حمايت مالي از پژوهش‌هاي تقاضامحور مشترک با دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالي، پژوهشي و فناوري و حوزه‌‌‌هاي علميه در موارد ناظر به حل مشکلات موجود کشور مشروط به اينکه حداقل 50درصد از هزينه‌‌‌هاي آن را کارفرماي غيردولتي تامين و تعهد کرده باشد.» اين عدد در برنامههاي پنجم و ششم توسعه به ترتيب به 50 و 51 افزايش يافت و در برنامه هفتم، به طور کلي اين بخش نيز حذف شده است.
حسين رجب‌‌‌پور، پژوهشگر اقتصادي در گفت‌‌‌وگو با «دنياي‌اقتصاد» با بيان اينکه سياست صنعتي مشروط يکي از کارآمدترين روش‌هاي اتخاذ سياست صنعتي است، گفت: در ابتداي سال 1383 و در جريان برنامه چهارم توسعه، دولت وقت با اتخاذ سياست صنعتي مشروط طرحي حمايتي وضع کرد که مطابق آن اگر يک‌واحد صنعتي به تجهيز، تکميل و پژوهش در واحد صنعتي خود مي‌‌‌پرداخت، در عوض، دولت 60درصد هزينه باقي را تامين مي‌‌‌کرد و در بحث تامين مواد اوليه نيز تخفيفي براي واحد صنعتي در نظر گرفته ميشد.
اين کارشناس اقتصادي معتقد است نوسانات ارزي در داخل کشور به حدي فلج‌کننده عمل کرده که موضوعيت سياست صنعتي را نيز کمرنگ کرده و تحت‌الشعاع قرار داده است. او با اشاره به تاثير تصميماتي که با انگيزه حفظ ارز اتخاذ ميشوند، بيان کرد: بسياري از سياستهايي که در حوزه صنعت گرفته مي‌شود، نوعي واکنش به مسائل کلان است نه برحسب نيازسنجي فضاي درون صنعت. او افزود: در زمان شکل‌‌‌گيري صنعت توليد لوازم‌خانگي در کشور، بنا شد دولت پنج‌سال از اين کالاها حمايت کند و پس از آن اگر توليد لوازم‌خانگي توان رقابت با نسخه‌‌‌هاي مشابه جهاني را نداشت، دولت از حمايت دست بکشد، اما سال‌ها از آن تصميم مي‌‌‌گذرد و دولت با انگيزه حفظ ارز، واردات لوازم‌خانگي را محدود کرده است. به گفته او، اين تصميمات همگي نشات‌گرفته از شرايط کلان اقتصادي هستند و تعهد و وفاداري به سياست صنعتي به منظور رشد و شکوفايي بخش مورد نظر وجود ندارد. رجب‌‌‌پور در اين باره گفت: اگر در بازه زماني‌‌‌اي قيمت نفت افزايش يابد، دولت واردات را به منظور کاهش تورم افزايش مي‌دهد و در همين زمان‌‌‌هاست که ميتوانيم بفهميم جلوگيري از واردات، سياست صنعتي اتخاذشده نبوده است.
