راه و بيراهه قانون‌زدايي
تاریخ انتشار : 1402/06/28
دنياي‌اقتصاد : کثرت قوانيني که در بخش صنعت و معدن ايران به تحرير درآمدهاند، موضوعي است که باعث شد تا مجلس بيش از ۲۴۵قانون منسوخ را که بعضا تا ۱۰۰سال قدمت داشتند، ملغي کند. باوجوداين، کارشناسان صنعت و معدن در گفتوگو با «دنياي‌اقتصاد» بر اين موضوع تاکيد دارند که مجلس و دولت به جاي بررسي قوانين قديمي و منسوخ، بايد به سمت و سوي ريل‌گذاري درست در وضع قوانين حرکت کنند.
اقتصاد ايران از ديرباز از کثرت قوانين رنج مي‌‌‌‌برد. تورم قوانين غيرشفاف و بعضا ناکارآمد همواره باعث بروز چالش‌‌‌‌هاي بوروکراتيک پرشمار در برابر فرآيند توليد بوده است. اکنون و پس از يک‌سده، حدود ۲۴۵قانون قديمي توسط مجلس شوراي اسلامي ملغي شده است. با اين حال، اگر اين قوانين را زير ذره‌‌‌‌بين قرار دهيم، در‌‌‌‌مي‌‌‌‌يابيم که تقريبا بخش اعظمي از اين قوانين، گرهي از وضعيت صنايع و معادن در سال ۱۴۰۲ نمي‌‌‌‌گشايند و تنها قوانيني هستند که در دفترهايي کهنه، به نثر درآمدهاند. اين درحالي است که فرصت گذاشتن براي حذف قوانيني که حتي نمي‌‌‌‌توان آنها را سدي در برابر گسترش معدن‌کاري و توسعه صنعتي دانست، هيچ امري را براي گسترش صنايع و معادن در ايران تسهيل نميکند. اين موضوعي است که در گفت‌‌‌‌وگوي «دنياي‌اقتصاد» با محمد طاهري، عضو کميسيون صنعت و معدن مجلس شوراي اسلامي؛ بهرام شکوري، رئيس کميسيون معادن اتاق بازرگاني ايران و همچنين آرمان خالقي، عضو هيات‌مديره و قائم‌مقام خانه صنعت، معدن و تجارت ايران به چند و چون آن پرداخته شده است. شکوري در اين گفتوگو، اين موضوع را که مجلس تصور دقيقي از مشکلات بخش معدني کشور ندارد مرتبط به اين مي‌‌‌‌داند که هيچ‌يک از اعضاي کميسيون صنايع و معادن مجلس، تخصصي در حوزه معادن ندارند. از آن سو اما طاهري از اين خبر مي‌دهد که مجلس باز هم اقدام به حذف چنين قوانيني خواهد کرد و اين موضوع را تسهيل امور بوروکراتيک صنايع و معادن مي‌‌‌‌داند؛ آن هم در حالي که بخش قابل‌توجهي از اين قوانين در حوزه صنايع و معادن، مربوط به گماشتن مستشاران خارجي در حدود ۱۰۰سال پيش بوده است. از سوي ديگر خالقي نيز در خصوص وضع قوانين موجود صنعتي تاکيد مي‌کند که بايد دولت، با همراهي ذي‌نفعان و ديگر اعضاي تشکيل‌دهنده صنعت کشور به قانون‌گذاري پرداخته و وضع قوانين از مجلس، خارج شود. حال سوال اين است که آيا واقعا مجلس شوراي اسلامي در کنار دولت، توجه درستي به اصل مشکلات کشور در حوزه صنعت و معدن دارد يا خير.
معادن ما کجا و معادن ديگران کجا؟
اين روزها، عربستان‌سعودي قصد دارد بخش معدن را به‌عنوان بخشي کليدي از اقتصاد خود در کنار نفت و گردشگري تقويت کند، اما در ايران مجلس شوراي اسلامي به‌تازگي اقدام به ابطال بيش از ۲۴۵قانون منسوخ حوزه صنعت و معدن کرده است. در حالي که عربستاني‌‌‌‌ها براي تحقق اهداف خود مشوق‌‌‌‌هاي بزرگي براي شرکت‌ها و شروع اکتشاف و استخراج در نظر گرفته‌اند، ايران به فکر دستکاري در قوانيني است که کمتر شخصي به خاطر دارد که آنها در چه زماني تصويب و اجرايي شدهاند. حذف قوانين مربوط به بيش از ۱۰۰سال پيش در حوزه معادن، آن هم در حالي که معدن‌کاران و فعالان اين حوزه از عدم‌اجراي صحيح قوانين فعلي شاکي هستند، موضوعي است که ذهن‌‌‌‌ها را به سوي عدم‌تسلط کامل مجلس بر حوزه معادن خواهد برد. به‌عنوان مثال، در اجراي قانون حقوق دولتي دريافتي دستگاه اجرايي کشور از معادن، بايد بخش قابل‌توجهي از اين مبلغ ميلياردي که به خزانه کشور واريز شده است، به استان‌‌‌‌هاي محل احداث معادن بازگردد تا صرف هزينههاي توسعه اکتشاف و استخراج و تامين نيازهاي اجتماعي و عمراني شهرهاي معدني شود. با اين حال دولت به دليل عدم‌شفافيت قوانين موجود، عدم‌بازپرداخت حقوق دولتي موجود در خزانه به شهرها و استان‌‌‌‌هاي معدني را در دستور کار قرار داده است. فعالان معدني اين حوزه حتي بيان مي‌کنند دولت به جاي اينکه براي معدن‌کاران معافيت‌هاي خاصي را در نظر بگيرد، ترجيح داده است اگر معدن‌کاري، فناوري خاص‌تري را به کار گيرد و ارزش‌افزوده بيشتري ايجاد کند، بيشتر از ديگر معدن‌کاران موظف به پرداخت حقوق دولتي باشد اين موضوع دقيقا ايجاب مي‌کند که مجلس شوراي اسلامي با به‌کارگيري بازوي پژوهشي خود بايد اقدام به تلطيف فضاي قانون‌گذاري کشور در حوزه معادن کند و با در دست گرفتن ذره‌‌‌‌بيني، به بررسي مشکلات قانوني معادن کشور بپردازد. قوانين معدني کشور با مشکلاتي از قبيل برداشت نادرست و کج‌فهمي، خلأ قانوني در برخي حوزه‌‌‌‌ها و عدم‌اجراي صحيح دست و پنجه نرم مي‌کند. در نتيجه زماني که مجلس مشاهده مي‌کند دولت قوانين را نه‌تنها به‌درستي اجرا نميکند، بلکه آن را دور هم مي‌‌‌‌زند، بيشتر از هر زماني لازم است که دست به اصلاح قوانين فعلي کشور در اين حوزه بزند؛ نه اينکه قوانين منسوخ ۱۰۰سال پيش را ملغي کند.
معدن؛ قرباني مقررات
همه اين موارد در شرايطي رخ داده است که قوانين دست‌وپاگير بسياري که مصوب مجلس‌‌‌‌هاي فعلي و ادوار پيشين هستند، سد راه توسعه صنعتي کشور شدهاند و همچنان مشمول پروسه تنقيح قوانين نيز نمي‌‌‌‌شوند. مقررات پرشماري که در بسياري موارد با يکديگر در تناقض هستند، اما برچيده نمي‌‌‌‌شوند و پروسه سياستگذاري صنعتي در کشور را با اختلالات عمده‌‌‌‌اي درگير کردهاند. به زعم بسياري از کارشناسان اين حوزه، بخش معدن در ايران بيشتر نيازمند مقررات‌‌‌‌زدايي است تا اينکه نيازمند قانون‌گذاري جديد توسط دولت و مجلس باشد. امروزه يکي از فاکتورهاي سهولت و بهينگي محيط کسب‌وکار در جهان، کاهش حجم مقررات است که کشورها مي‌‌‌‌کوشند با اتخاذ رويکردي بر اين پايه، رتبه خود را در حوزه کسب‌وکارها بهبود بخشند و بتوانند ميزبان حجم بيشتري از دارايي‌‌‌‌هاي سرگردان خارجي باشند. ايران در زمينه توسعه صنعتي، همچنان دچار افت‌‌وخيزهاي مختلفي است و با وجود گذشت بيش از يک‌سده از آغاز سياستگذاري در حوزه صنعت و معدن در کشورمان، هنوز نتوانسته‌‌‌‌ايم جايگاه خوبي را در صنعت معدن جهان به خود اختصاص دهيم. اين در شرايطي است که کشورهايي همچون مالزي، اندونزي، ويتنام، تايلند، کره‌جنوبي و سنگاپور دست‌کم نيم‌قرن بعد از ايران اقدام به تدوين سياست‌‌‌‌هاي صنعتي و معدني خود کردهاند، اما اکنون سهم بسيار بزرگي از کيک اقتصاد جهاني را به خود اختصاص داده‌‌‌‌اند؛ سهمي که حسرت‌‌‌‌مندانه مي‌‌‌‌توانست متعلق به ايران باشد و نشد!
مشکل معادن تنها قوانين نيست
مصطفي طاهري، عضو کميسيون صنايع و معادن مجلس و بهرام شکوري، رئيس کميسيون معادن و صنايع معدني اتاق بازرگاني ايران، در گفت‌‌‌‌وگوهايي با «دنياي‌اقتصاد» در خصوص مقوله حذف قوانين قديمي از بخش معادن و صنعت تاکيد کردند که برخي از اين قوانين، باعث ايجاد سوءبرداشت و بروز تناقضاتي در فعاليت دولت و بخش خصوصي مي‌شدند و حذف آنها اجتناب‌ناپذير بود؛ اما مشکل بخش معدن کشور، تنها با حذف قوانين حل‌شدني نيست. طاهري، عضو کميسيون صنايع و معادن مجلس شوراي اسلامي در گفتوگو با «دنياي‌اقتصاد» در پاسخ به اينکه حذف قوانين سابق چه اهميت و مزايايي براي توسعه صنعت و معدن دارد، گفت: در مجلس هميشه نبايد فقط قانون‌گذاري شود و يک‌سري قوانين موازي و قديمي را که هنوز برقرار هستند و به آنها استناد مي‌شود بايد اصلاح يا ملغي کنيم. اين قوانين بعضا براي ۵۰ تا ۱۰۰سال قبل و هنوز پابرجا هستند. خوشبختانه حذف اين قوانين با رأي بالايي به تصويب رسيد و اين قوانين منسوخ، نقض شدند و ديگر قابل استناد نيستند. وي افزود: از اين پس وقتي بخش خصوصي به قانون مراجعه کند، ديگر از قوانين متعدد تفسيرهاي متعدد نخواهد داشت. ديگر اين‌گونه نخواهد بود که با يک‌قانون، يک‌راهکار و با قانوني ديگر، راهکار ديگري داشته باشيم. زماني که قوانيني معتبر و به‌روز داريم نيازي نيست قوانين قديمي باعث تناقض تصميم‌گيري شوند. بنابراين براي ايجاد شفافيت و يکنواختي و حذف حجم زيادي از قوانيني که سرمايه‌گذاران را گمراه مي‌کند پيرايش کرديم و در ادامه، مرحله‌‌‌‌اي ديگر از اين اصلاح و پيرايش را صورت خواهيم داد تا قوانين ديگري را نيز حذف کنيم. قرار است باز هم قوانيني را که دست‌وپاگير هستند و به آنها نيازي نيست از دور کارکرد خارج کنيم. طاهري درباره وضعيت قوانين معدني کشور گفت: اصلاح قوانين معادن فعلي لازم است و به نظر بنده نياز نيست که قانون جديدي تدوين شود و با اصلاحات جزئي در قوانين قبلي مي‌‌‌‌توانيم قانون معادن خوبي را تدوين کنيم. قوانين فعلي ايرادات عميقي ندارند که نيازمند تغيير کلي آنها باشيم. اين قوانين به‌خوبي کار مي‌کنند اما ايراداتي دارند که در اصلاح قانون معادن آنها را به‌زودي برطرف خواهيم کرد.
لزوم اصلاح قوانين غيرشفاف
بهرام شکوري، رئيس کميسيون معادن و صنايع معدني اتاق بازرگاني ايران، در گفتوگو با «دنياي‌اقتصاد» گفت: اگر قوانين ما، چه در حوزه قانون‌گذاري و چه در اجرا به‌درستي پيش مي‌رفتند، امروز بخش معدن روزگار متفاوتي داشت. در نتيجه بايد دو مقوله را در بخش معدن دنبال کنيم. يکي اينکه قوانين خوبي براي توسعه بخش معدن وضع شده و در راستاي آن سياستگذاري‌هاي مناسبي صورت گيرد. ما تمام نقايص قوانين را اصلاح و به مجلس اعلام کرديم اما اهميتي به آن داده نشد. نگاه قانون‌گذار نيز بايد تغيير کند. در کميسيون صنايع و معادن سال چهارم اين دوره مجلس، يک فعال معدني هم حضور ندارد. بايد در کميسيونهاي تخصصي، افراد متخصص حضور داشته باشند تا بتوانند قانون‌گذاري مناسبي انجام دهند. مجلس براي رفع اين نقص با تشکيل مرکز پژوهشهاي مجلس تلاش کرده است اين نقايص را برطرف کند. تغييرات متعددي که در رياست مرکز پژوهشهاي مجلس ايجاد مي‌شود باعث شده تا هر بار با اين مشکل مواجه شويم که کارشناسان امر تغيير کنند. بايد مرکز پژوهش مجلس را از بعد کارشناسي تقويت و آن را درست مديريت کرد. گزارش‌هاي اين مرکز بايد علمي و کارشناسي باشند و ارتباطات خوبي با فعالان بخش خصوصي و صنفي و همچنين فعالان معدني شکل بگيرد تا گزارش‌هاي کارشناسي صحيح‌تري تدوين شود. به اين ترتيب نمايندگان حاضر در کميسيونهاي تخصصي به اين سبب مي‌‌‌‌توانند بهتر در حوزه قانون‌گذاري عمل کنند.
وي افزود: مقوله دومي که بايد به آن توجه کرد، بحث قوانين است که قوانين خوبي هم هستند اما يا اجرا نمي‌‌‌‌شوند يا به‌خوبي اجرا نمي‌‌‌‌شوند. بعضي اوقات دليل اين موضوع عدم‌تدوين درست قانون است که باعث شکل‌گيري برداشت‌هاي غلطي از قانون مي‌شود و دولتها برداشت‌هاي غلطي از قانون مي‌کنند و محل اختلاف فعالان اقتصادي با دولت در اينجا شکل مي‌گيرد. نتيجه اين موضوع، خروجي فعلي بخش معدن در کشور است. در نتيجه بعد نظارتي مجلس براي اجراي درست قوانين توسط دولتها که قوانين زياد و خوبي هم هستند، حائز اهميت است. مثلا حقوق دولتي که همه مسائل آن تعريف شده اما دولت به دليل هزينههاي زياد و بزرگي خود، به دنبال استفاده کامل از حقوق دولتي است و چيزي از خزانه صرف هزينههاي عمراني و اجتماعي مناطق معدني نمي‌شود. اگر ۶۵درصد اين حقوق دولتي طبق اين قانون به معادن بازمي‌‌‌‌گشت، اتفاقات خوبي مي‌‌‌‌افتاد يا اينکه ۱۲درصد از حقوق دولتي در حوزه منابع طبيعي و محيط‌زيست هزينه مي‌‌‌‌شد تا معادني که با اتمام ذخاير مواجه شدهاند به حال اوليه بازگردند و شرايط مناطق مشخص، بهتر از قبل شود. در اين شرايط، وضع کنوني به اين شکل نبود. شکوري در ادامه گفت: برخي قوانين هم هستند که برداشت‌هاي غلطي از آنها مي‌شود. در اين قوانين نيت قانون‌گذار مشخص است، اما برداشت فعلي دولت و بخش‌هاي مختلف از قوانين موجود، وضعيت ديگري را شکل داده است. به‌عنوان مثال، در حقوق دولتي، کسي که ارزش‌افزوده بيشتري با استفاده از فناوري ايجاد کرده است، به جاي معافيت از برخي موارد، بيشتر از ديگران مشمول پرداخت حقوق دولتي مي‌شود؛ به عبارتي سرمايه‌گذاران در کشور ما با برداشت نادرست از قوانين مجازات ميشوند. خلاصه امر اينکه هم بايد قوانين فعلي اصلاح شوند و هم بايد قوانين درستي را که باعث توسعه بخش معدن ميشوند تدوين کرد که در اين مسير مرکز پژوهشهاي مجلس با جذب نيروهاي متخصص و ارتباط با فعالان نقش مهمي دارد. همچنين يک‌سري از قوانين بايد به‌صورت شفاف و روشن نوشته شوند تا برداشت‌هاي غلط از آنها نشود. دولت نيز بايد به‌درستي قوانين موجود را اجرا کند. جميع اين موضوعات مي‌‌‌‌تواند به توسعه بخش معدن به‌درستي ياري رساند.
رونوشت صنعت از روي دست معدن
وضعيت حوزه صنعت در بخش قانون‌گذاري نيز دست کمي از وضعيت معادن کشور ندارد و مشکلاتي همچون تامين نقدينگي و سرمايه در گردش که با ارائه قوانيني درست مي‌‌‌‌توانند حل و فصل شوند، درد قديمي صنعت کشور هستند. عدم‌پرداخت بموقع مطالبه پيمانکاران از سوي شرکت‌ها و سازمان‌هاي دولتي، ناشي از خلأ قانوني است که به نفع کارگزاران و پيمانکاران گامي برنداشته است. از سوي ديگر، شيوه نادرست سياستگذاري صنعتي کشور به يک معضل تبديل شده و شاهد هستيم که دولت به‌جاي تسهيل شرايط توليد، با احياي واحدهايي که توان ادامه فعاليت بدون کمک رانت و تزريق نقدينگي را ندارند، دور باطلي را طي مي‌کند. در همين زمينه مجلس مي‌‌‌‌تواند با وضع قوانين و محدوديت‌هايي، مانع گام نهادن اشتباه دولت در اجراي قانون شود. در طول ۱۱۸سال گذشته که در کشور، مجلس در دولتها و حاکميت‌‌‌‌هاي مختلف فعاليت داشته، اثرات بلندمدت قوانين و ثبات آنها کمتر مورد توجه بوده و از اين حيث مجالس ما در ادوار مختلف به کارخانه‌هاي قانون‌سازي تبديل شدهاند؛ قوانيني که بعضا با يکديگر متناقض بوده و در عين حال، کيفي و پايدار هم نيستند. از سوي ديگر مجلس به جاي اينکه در خلق و اصلاح قوانين نوآور باشد، همان مسيري را که در سال‌هاي دور طي کرده ادامه مي‌دهد و تکيه‌‌‌‌گاه نادرستي را در بعد اقتصادي براي کشور در نظر مي‌گيرد.
آرمان خالقي، عضو هيات‌مديره و قائم‌مقام خانه صنعت، معدن و تجارت ايران هم در گفتوگو با «دنياي‌اقتصاد»، با اشاره به اين موضوع که نحوه سياستگذاري مجلس براي معادن، بعضا نادرست است، گفت: بايد شيوه قانون‌گذاري در حوزه صنعت با تغييرات متعددي روبه‌‌‌‌رو شود. خالقي، در خصوص وضعيت قانون‌گذاري در حوزه صنعتي ايران گفت: قوانيني که ما با آنها به کسب‌وکار مي‌‌‌‌پردازيم بايد مطابق با نياز روز باشند. در صنعت ايران بايد بازمهندسي و بازنگري در قوانين صورت گيرد و قوانين زائد، کنار گذاشته شوند. بايد وحدت‌رويه در بين قوانين ايجاد شود و تمام نقايص قانون‌‌‌‌هاي صنعتي کشور نيز برطرف شوند. در بحث قانون تجارت که پيش‌نويس آن بيش از ۱۸سال است بين مجالس مختلف دست به دست مي‌شود، نبود وحدت رويه را مي‌‌‌‌توان مشاهده کرد. زماني که قصد اصلاح چنين قانوني را داريم که تمام کسب‌وکارها و مايملک افراد به آن متصل است، بايد دقت و وسواس کاملي داشته باشيم. کوچک‌ترين اشتباه ما در قانون‌گذاري مي‌‌‌‌تواند خلأيي به وجود بياورد و زندگي کارآفرينان را نابود کند. مثلا در بحث تجارت الکترونيک با توجه به مناسباتي که در قواعد بين‌المللي وجود دارد، هنوز قوانين تمام و کمالي نداريم. بايد فکر جدي به حال اين وضعيت کرده و در هر قانوني که مي‌شود مشکلات را جبران کرد. ما موضوعات زيادي را مشاهده مي‌‌‌‌کنيم که در دستور کار قانون‌گذار قرار مي‌گيرند و ناگهان از دستور کار خارج ميشوند. يکي از موضوعات بحث‌برانگيز و مناقشه‌برانگيز کشور، قانون کار است که بارها در اين وضعيت بررسي شده و تغيير يافته و در پي آن سنديکاهاي کارگري و کارفرمايي، هريک از زاويه ديد خود به آن معترض هستند.
وي در پاسخ به اينکه آيا رانت‌‌‌‌هاي خاصي مانع وضع برخي قوانين در حوزه صنعت شدهاند، تاکيد کرد: نمي‌‌‌‌توان تاثير رانت‌‌‌‌ها و فشار ذي‌نفعان را در تصويب يا اصلاح قوانين ناديده گرفت؛ چون امري معمول در روند قانون‌گذاري است. براي مثال در تامين خوراک از پتروشيمي‌‌‌‌ها، همه مجموعه‌‌‌‌هاي حاضر در اين حوزه با مداخله و ارتباط گرفتن، سعي در تغيير خروجي قانون به سود خود دارند. زماني‌‌‌‌که بحث اصلاح يا تصويب قانون جديدي مطرح مي‌شود، به‌جز ذي‌نفعان بخش خصوصي و خصولتي، حتي دولتي‌‌‌‌ها نيز وارد عمل ميشوند تا قانون را به نفع خود تغيير دهند. اين موضوع فقط منحصر به خصوصي‌‌‌‌ها نيست و براي مثال سازمان امور مالياتي در برخي قوانين به دنبال تامين منافع خود است.
خالقي در خصوص اينکه چرا قانون‌گذاري‌‌‌‌ها در حوزه صنعت نتيجه‌بخش نبوده است، تصريح کرد: يکي از دلايل مهم اين است که در زمان تصويب قانون، منافع ذي‌نفعان به‌درستي لحاظ نشده است. نمي‌‌‌‌توان از مجلس توقع داشت که تخصص لازم را داشته باشد و نمايندگان هر منطقه جغرافيايي، تخصص مربوط به خود را داشته‌باشند. روزگاري به اين شکل بود که مي‌‌‌‌گفتند مجلس در اختيار قشر خاصي از جمله معلمان، مهندسان، پزشکان، صنعتگران و اقتصادي‌هاست، اما اکنون ديگر اين شيوه رايج نيست. مشکلي که در حوزه قانون‌گذاري وجود دارد، عدم‌توجه کافي به نياز ذي‌نفعان بوده است که اين به دليل تضاد منافعي است که شکل مي‌گيرد. هر گروه به دنبال منافع خود مي‌رود و در نهايت، هيچ‌کس هم به نتيجه مطلوب نمي‌‌‌‌رسد. بايد نمايندگان به‌درستي در کميسيونهاي تخصصي جايگيري کنند تا نتيجه مطلوب‌تري به دست آيد. نکته مهم ديگر اينکه به دليل وجود مراکز پژوهشي و تحقيقاتي در دولت، اين دولت است که بايد در قانون‌گذاري نقش اصلي را بر عهده داشته باشد. قوانين بايد در بيرون از مجلس تدوين شده، به لايحه تبديل شود و با ابزارهاي کارشناسي مانند مرکز پژوهشهاي مجلس و تشکل‌هاي اقتصادي، بهترين قانون به مجلس ارائه شود تا تصميم‌گيري آسان‌تر و مفيد‌تر از قبل باشد. زماني که دستگاهي تخصصي مشغول قانون‌نويسي باشد، به دنبال رفع مشکلات خود است اما وقتي گروه‌‌‌‌ها و تشکل‌هاي ذي‌نفع در تدوين قانون دخالت کنند، شرايط بهبود مي‌‌‌‌يابد.
