هزينه پنهان مقررات‌زايي در بخش معدن
تاریخ انتشار : 1401/09/07
دنياي‌اقتصاد- مريم رحيمي : کميسيون صنايع و معادن مجلس شوراي اسلامي، از اصلاح قانون معادن در هفته آينده خبر داد. پيش از اين هم رضا محتشميپور، معاون وزير صمت نيز از لزوم بازنگري و اصلاح قوانين مرتبط با معادن سخن گفته بود. به گفته محتشميپور، مساله تکثر مقررات، يکي از مشکلات بخش معدن در همه ادوار گذشته بوده‌است. در بررسي‌‌‌‌‌هاي وزارت صمت، مشخص شده که ۲۱۷بخشنامه در لايه‌‌‌‌‌هاي مختلف صادر شده‌است. بعضي از اين بخشنامهها ناقض بخشنامههاي ديگر و بعضي نيز تکرار همديگر بوده‌اند. بنابراين دستورالعمل‌ها مورد پايش قرارگرفتند، به‌طوري که در تيرماه، پايش اوليه بخشنامههاي معدني انجام و در مجموع در ۸۲ صفحه ابلاغ شد. محتشميپور مهلت اصلاح و ابلاغ اين دستورالعمل‌ها را زمستان امسال تعيين کرد. رئيس کميسيون صنايع و معادن مجلس نيز با اعلام اينکه جلسه‌‌‌‌‌اي نظارتي در اين کميسيون براي بررسي نحوه هزينه‌‌‌‌‌کرد حقوق دولتي معادن با حضور نماينده سازمان برنامه و بودجه برگزار شده، از نهايي‌شدن طرح اصلاح قانون معادن ظرف هفته‌هاي آينده خبر داد.
فعالان بخش معدن، تغييرات مکرر قوانين را يکي از موانع پيشروي خود مي‌‌‌‌‌بينند که اخيرا گريبانگير شرکت‌هاي معدني و فولادي شده‌است. مثلا طي چند سال‌اخير با تغيير قوانين، صادرات شرکت‌هاي توليدکننده زنجيره ارزش فولاد از سنگ‌آهن تا محصول مياني و پايين‌دستي محدود شد و عرضه داخلي آنها آزاد اما دوباره پس از مدتي محدود شد. اين تغييرات مکرر قوانين باعث متضررشدن برخي شرکت‌هاي فولادي و معدني شده‌است. يکي از موانعي که سياستگذاران با تصويب و ابلاغ بخشنامههاي پي‌درپي ايجاد کردهاند، توليد حجم عظيمي از قانون، مقرره و بخشنامه بوده که هزينه‌هاي بسياري به فعالان معدن و صنايع معدني تحميل کرده‌است. تورم قانون به‌جز هزينه‌هاي معمول و مستقيم، هزينه‌هاي نامرئي غيرمستقيمي نيز دارد که دولتي‌ها، در جريان سياستگذاري به آنها توجه نمي‌کنند، از اين‌رو تخمين هزينه‌ها و اثرگذاري هر تصميم بر کسب‌وکارها پيش از تصويب، لازم است.
يک گزارش رسمي از بازوي پژوهشي مجلس به مقامات کشور توصيه مي‌کند که در تصويب هر قانون و مقرره جديد، به تبعات اين کار براي فعاليت‌هاي اقتصادي توجه کنند؛ زيرا قوانين و مقررات به شکلي گسترده و در ابعاد مختلف بر کسب‌وکارها و به‌خصوص کسب‌وکارهاي معدني اثر مي‌گذارند. به هر حال، ارزيابي اثر قانون و مقرره جديد بر فعاليت معدن و صنايع معدني، نکته‌‌‌‌‌اي است که در سال‌هاي اخير به آن بيتوجهي شده و همين بيتوجهي، اثراتي سوء بر بخش توليد و تجارت کشور وارد کرده‌است. اولين نتيجه تصويب پي درپي قانون و مقرره براي کشور، تحميل هزينه به بنگاه‌هاي اقتصادي فعال و علاقه‌مندان به ايجاد کسب‌وکار است. به شکل گسترده، اثر تورم قانون و مقررات بر وضعيت شاخص‌هاي کلان کشور نظير تشکيل سرمايه، دريافت مجوزهاي تاسيس و پروانه‌‌‌‌‌هاي بهره‌‌‌‌‌برداري نشان مي‌دهد که بوروکراسي پيچيده ناشي از اين قوانين ممکن است فعالان معدني را به‌طور کلي از سرمايه‌گذاري در اين بخش پشيمان کند. فعالان معدني اظهار مي‌کنند که ممکن است يک سرمايه‌‌‌‌‌گذار جديد علاقه‌مند به فعاليت در اين حوزه شود؛ اما پس از دريافت مجوزها، به دليل بخشنامهها و قوانين ضد‌ونقيض که مانع فعاليت هستند -گاهي هم موجب زيان مالي مي‌شوند- دست از فعاليت در اين حوزه بکشند.
اين مساله به‌جز تحميل هزينه مالي به فعالان معدني، ميل به سرمايه‌گذاري اين فعالان را هم کاهش مي‌دهد، به‌همين‌دليل هم هست که سياستگذار بايد پيش از تصويب قانون، تاثيرات اجراي آن قانون را بسنجد و پس از آن اقدام به تصويب قانون کند. در واقع هزينه مستقيم قوانين تازه براي فعالان معدني افزايش پروسه کاغذبازي‌هاي اداري است. هزينه غيرمستقيم تصويب قوانين و مقررات نيز عدم‌اجراي بسياري از مفاد قانوني است که در نهايت دورزدن مقررات دست‌‌‌‌‌وپاگير را به‌‌‌‌‌دنبال دارد و فعالان معدني را مجبور مي‌کند تا به سمت اقتصاد غيررسمي روي‌آورند. تورم مقررات به‌معناي افزايش بيش از حد حجم مقررات، مي‌تواند در نهايت رونق توليد را کاهش دهد، بنابراين بهتر است چه در دولت و چه در مجلس و ساير قوا پيش از اينکه قانوني تصويب شود، نسبت به ارزيابي اثرات آن مصوبه قانوني اقدام شود؛ اثراتي که عمدتا دامان کسب‌وکارهاي کوچک را خواهد گرفت.
تورم قوانين به‌خصوص در بخش معدن، ناشي از مداخلات گسترده دولت در اقتصاد اين بخش است. از سوي ديگر نااطميناني در وضعيت اقتصادي کشور باعث مي‌شود دولت تصور کند با دخالت بيشتر و صدور بخشنامهها و قوانين پي‌درپي توان حل اين مشکلات را دارد. اگر عملکرد سياستگذار در اين حوزه اصلاح شود، امنيت حقوقي فعالان و سرمايه‌‌‌‌‌گذاران بخش معدن تامين مي‌شود و به‌جز اين، از ميزان فساد احتمالي ناشي از همين بخشنامهها نيز جلوگيري مي‌شود؛ يعني فعالان معدني ناچار نمي‌شوند براي دورزدن اين قوانين، دست به اقدامات غيرحرفه‌‌‌‌‌اي بزنند، در نتيجه هزينه فعاليت در معادن کم شده و همه‌چيز طبق ضوابط قانوني پيش‌مي‌‌‌‌‌رود. کارشناسان حوزه حقوقي توضيح مي‌دهند که رهيافت و راه رسيدن به قوانين کاربردي نيز تنقيح (پاکسازي و روان‌سازي) قوانين و مقررات در کنار استمرار بر سياست مقررات‌‌‌‌‌زدايي است.
در آن‌سوي سکه نيز دولت‌‌‌‌‌گرايي و مداخلات متعدد دولت در همه حوزه‌‌‌‌‌ها و همچنين مشخص‌نبودن حدود صلاحيت دستگاه‌‌‌‌‌ها، دو علت اصلي ايجاد قوانين تورمي و متضاد است. قانون معدني آن چيزي است که از سوي قوه مقننه تصويب مي‌شود و پس از طي تشريفات تاييد و ابلاغ، لازم‌الاجرا خواهد بود. از ديگر سو، مقرره هر آن چيزي است که در جايي غير از مجلس شوراي‌اسلامي اعم از شوراهاي عالي، هيات‌وزيران و... تصويب مي‌شود. نوع نگرش به دولت و چارچوب‌هاي مبنايي در ظهور و بروز تورم قوانين دخالت دارد. اينکه دولت در هر موضوعي مداخله حداکثري کند يا به‌صورت حداقلي در آن بخش حضور يابد، چارچوب‌هاي فرهنگي و برخي از عوامل ديگر، همه در ايجاد تورم قانون دخيل هستند. نگاه دقيق‌تر به وضعيت کشور در بخش نظام حقوقي نشان مي‌دهد که تعدد مراجع وضع قوانين و مقرره از جمله مشکلاتي است که به‌صورت طولاني و در همه ۱۱۵سال پس از مشروطه وجود داشته و بر نظام اداره کشور تاثير گذاشته است.
در دوره زماني ۴۰ سال‌اخير، حداقل ۱۰مرجع، قانون وضع کردهاند. آسيبي که در حال‌حاضر، گريبانگير بسياري از بخش‌ها شده، آن است که مقررات به‌جاي آنکه در خدمت فعالان اقتصادي باشد، تبديل به موانع پيشروي آنها شده‌است. يک گزارش سازمان همکاري اقتصادي و توسعه توضيح داده است: «مقررات‌‌‌‌‌گذاري‌‌‌‌‌هاي اداري، مانع بروز نوآوري يا باعث ايجاد موانع غيرضروري در مسير تجارت، سرمايه‌گذاري و کارآيي اقتصادي شده و حتي تهديدي بر مشروعيت مقررات هستند.» به همين ترتيب، هرچه مقررات پيچيده‌‌‌‌‌تر مي‌شوند، بسياري از هزينه‌هاي مبتني بر آنها نيز به فعالان اقتصادي منتقل مي‌شود. به‌عبارت ديگر، دست‌‌‌‌‌وپاگير بودن مقررات در مرحله اجرا نمايان خواهند شد. هزينه‌هاي اجراي مقررات، نه فقط براي کسب‌وکارهاي بخشخصوصي، بلکه براي دولت نيز چشمگير است.
دولت از کدام مسير دست به اصلاح قانون زد؟
البته معاونت حقوقي رئيس‌جمهور، در اصلاح برخي قوانين تکراري تلاش دارد؛ بنابراين دولت در صورتي‌که به‌راستي قصد اصلاح و تنقيح قوانين را داشته باشد بايد در ابتدا به اين نهاد مراجعه کند تا قوانين متناقض و تکراري شناسايي شوند و پس از آن کارشناسان حقوقي، قوانين جديد و کاربردي را تدوين کنند. حالا که نماينده کميسيون صنايع و معادن خبر از اصلاح اين قوانين در هفته آينده مي‌دهد آيا دولت و مجلس به اين معاونت مراجعه کردهاند؟
مهدي مهدي‌‌‌‌‌زاده معاون تدوين، تنقيح و انتشار قوانين و مقررات معاونت حقوقي رئيس‌جمهور در همين‌باره توضيح مي‌دهد: دولت هنوز به معاونت براي اين مهم مراجعه نکرده‌است. البته ممکن است براي پيگيري اين عمل به بخش‌هاي ديگر سر زده باشد اما ما مراجعه‌‌‌‌‌اي از سوي دولت يا مجلس نداشته‌ايم؛ اين در حالي است که الله‌‌‌‌‌وردي دهقاني، عضو کميسيون صنايع و معادن مجلس، اعلام مي‌کند که قانون معادن در هفته آينده اصلاح خواهد شد. دهقاني بيان مي‌کند: ما در بخش قوانين حوزه معدن، به جمع‌‌‌‌‌بندي خوبي رسيده‌‌‌‌‌ايم و تنها يک مورد همچنان در دست بررسي است. او ادامه مي‌دهد: ما تا هفته آينده اين قوانين را نهايي مي‌کنيم.
در هفته گذشته هم به دليل رسيدگي به برخي مسائل ديگر نتوانستيم زمان لازم براي اصلاح اين قانون را پيدا کنيم اما اميدواريم هفته آينده همه موارد نهايي شده و به صحن مجلس برود. اين عضو کميسيون صنايع و معادن مجلس يادآوري مي‌کند: اگر گزارش ما به اتمام برسد، به هياترئيسه مي‌آيد و سعي مي‌کنيم اين دستور کار را بدون نوبت بررسي کنيم. دهقاني درباره بخشنامههاي معدني که بيشتر مشکلات فعالان معدني حول‌محور آنهاست نيز تصريح مي‌کند: بحث بخشنامهها با قانون متفاوت است؛ در واقع بخشنامه، تفسيري است که به قانون استناد مي‌کند و هرچه قانون روان‌‌‌‌‌تر، ساده‌‌‌‌‌تر، روشن‌‌‌‌‌تر و دقيق‌تر باشد نياز به بخشنامهها نيز کاهش مي‌‌‌‌‌يابد. او ابراز اميدواري مي‌کند: ما نيز تلاش کرديم در قانون، اصل روان و قابل‌فهم بودن را رعايت کنيم و در واقع آسان و جامع بنويسيم تا نيازي به تعبير و تفسيري براي آن نباشد. او پيش‌بيني مي‌کند: اگر در شرايطي خاص هم مساله‌‌‌‌‌اي مشکل‌‌‌‌‌زا شود، نحوه انجام آن را به مجريان مي‌‌‌‌‌سپاريم.
فعالان معدني درباره قانون معدن چه مي‌گويند؟
فعالان معدني نيز دل خوشي از قوانين متورم و متناقض ندارند. آنها معتقدند قوانين معدني، قوانين خوبي هستند اما بخشنامههاي صادرشده چنان متناقض و شبيه به هم هستند که تنها باعث مانع‌‌‌‌‌زايي در فعاليت‌هاي معدني مي‌شوند. قائم‌مقام دبيرکل خانه صنعت، معدن و تجارت در همين مورد توضيح مي‌دهد: راجع‌به قانون معدن، چند موضوع وجود دارد؛ قانون معدن، بيشتر محدوديت‌ها را مشخص مي‌کند و نقش ايجابي ندارد. اين قانون، مشوق نيست. اگر قانون معدن قرار است اصلاح شود، بايد موارد اين‌چنيني را حل کند. اين قوانين بايد ضوابط فعاليت معدني را مشخص کند. اين ضوابط بايد در حوزه اکتشاف تا استخراج وجود داشته باشد اما به آن بيتوجهي شده‌است. آرمان خالقي يادآوري مي‌کند: مثلا دسترسي‌‌‌‌‌هايي که سازمان منابع طبيعي دارد، مشخصا قابل‌تشخيص نيست.
اين سازمان ممکن است پس از اينکه فعالان معدني اقدام به سرمايه‌گذاري در زمينه‌‌‌‌‌اي کردند، گونه‌‌‌‌‌اي گياهي يا حيواني در آن منطقه را، گونه نادر تشخيص دهد و از فعاليت معدني در آن منطقه جلوگيري کند. اين‌گونه همه سرمايه فعال معدني از بين مي‌‌‌‌‌رود. او اظهار مي‌کند: در اين‌گونه مواقع قانون هيچ راه جايگزيني براي ما پيش‌بيني نکرده‌است. سازمان منابع طبيعي، به‌سادگي جلوي اکتشاف را مي‌گيرد و چرخه توليد در معادن را محدود مي‌کند. اگر قرار است معادن را در همه‌جا به دليل برخي گونه‌‌‌‌‌هاي نادر -که بدون هيچ توضيحي انتخاب مي‌شوند- تعطيل شوند، بايد به فعالان راهحل جايگزين معرفي شود، زيرا سرمايه فعالان در پروسه اکتشاف در معدن سوخت شده و متحمل ضرر مي‌شوند.
تضاد در بخشنامه
برخي ديگر از فعالان معدني معتقدند که قوانين بخش معدن، قوانين خوبي است اما بخشنامههاي پي‌درپي موجب زيان معادن شده‌اند. پدرام پيروي‌نسب، فعال حوزه معدن در اين‌باره مي‌گويد: ما قوانين بسيار خوبي در بخش معادن داريم و اين قوانين با يکديگر موازي نيستند؛ در واقع تناقض يا موازي‌‌‌‌‌کاري زماني رخ مي‌دهد که دستگاه‌هاي غير‌مرتبط به اين حوزه ورود مي‌کنند و به اين قوانين متمم اضافه مي‌کنند. او ادامه مي‌دهد: قوه‌قضائيه معتقد است که اگر مجموعه‌‌‌‌‌هاي دولتي بخواهند محدوده معدني را به غير واگذار کنند، حتما بايد با ترک تشريفات باشد، اما خود قانون مي‌گويد مجموعه‌‌‌‌‌ها مي‌توانند بدون ترک تشريفات اقدام به واگذاري کنند.
او ادامه مي‌دهد: قوانين معادن اصلا تناقضي باهم ندارند. اين بخشنامهها هستند که به‌وفور با قوانين و حتي بخشنامههاي ديگر در تضاد قرار مي‌گيرند. اکثر شکايت‌‌‌‌‌ها و دعاوي مطرح‌شده در قوه‌قضائيه نيز به همين دليل است. يکي از مشکلات معدن‌کاران در ايران اين است که اقدام به انجام عملي مي‌کنند اما به ناگهان متوجه مي‌شوند بنا بر يک بخشنامه که سال‌ها پيش ابلاغ شده، حق استفاده از يک موقعيت را ندارند. ما اين دوگانگي را در بخش معادن، به‌خصوص با بخشنامههاي مجلس شوراي‌اسلامي داريم.
او انتظارات خود را چنين بيان مي‌کند: ما به‌عنوان فعال معدني انتظار داريم قوانين بخش معدن طبق همان قانون اوليه معدن باشد. آن قانون کامل و جامع و همچنين حاصل تجارت فعالان معدني و کارشناسان حقوقي در بازه زماني طولاني‌مدت است. ما در کشور قوانين متمم و ثانويه از نهادهاي مختلف داريم که گاهي حتي با مفاد قانون معادن تناقض دارد. گاهي هم ما فعالان معدني از بخشنامهها بي‌‌‌‌‌خبريم و در زمان اجرا تازه متوجه وجود برخي بخشنامهها مي‌‌‌‌‌شويم؛ در واقع هيچ مرجعي براي استعلام همه قوانين معدني وجود ندارد. تنها مرجع ما کتاب قوانين است که آن‌هم شامل بخشنامهها نيست.
البته برخي ديگر از فعالان معدني معتقدند که قانون معادن نيز نياز به اصلاح دارد. عضو هياترئيسه کميسيون معادن خانه صنعت و معدن ايران بيان مي‌کند: قانون معادن در سال۷۷ براي اولين‌بار نوشته شد و از سال۷۷ تا ۱۴۰۱، اتفاقات متفاوتي افتاد که برخي مرتبط با شرايط داخلي بود و برخي در جامعه بين‌الملل رخ داد. در سال۹۱ هم بازنگري در بخش معدن رخ داد. اين بازنگري تسهيل‌کننده نبود و اصلاحاتي که در هر جامعه صنعتي بايد وجود مي‌داشت، شامل بخش معدن نشد. با اينکه سال۷۷ قوانين تدوين شد اما دربر گيرنده نبود. سال۹۱ هم روال به همين منوال بود و اصلاحات همه جنبه‌‌‌‌‌ها رخ نداد. در سال۱۴۰۱ نيز اميدي نداريم قوانين جامع شود. شهرام شريعتي تصريح مي‌کند: افرادي که اين قوانين را تدوين مي‌کنند با وجود اينکه ادعا دارند از بخشخصوصي نظرخواهي مي‌کنند اما منشأ اصلي مشکلات را جويا نمي‌شوند. کميسيون معادن مجلس ادعا دارد از تشکل‌ها نظرخواهي کرده اما از ما هيچ کمکي گرفته نشده‌است. تنها چند تشکل همسوتر به جلسات مي‌روند و براساس سليقه همان تشکل‌ها، قوانين جديد تدوين مي‌شوند، هيچ‌يک از اين قوانين هم پاسخگوي بخش معدن نخواهد بود.
شريعتي ادامه مي‌دهد: بعد از سال‌ها معدن‌کاري در کشور توقع داريم سازمان انرژي اتمي، محيط‌زيست و نفت، همه مناطق ممنوعه براي معدن‌کاري را مشخص کنند اما چنين نمي‌کنند. مجوز براي يک معدن ثبت مي‌شود اما بعد اعلام مي‌شود معدن ثبت‌شده قانوني نبوده‌است. قوانين معدني ما بايد از نو تدوين شود و ما نياز به اصلاح نداريم، زيرا اين قوانين آن‌قدر مشکل دارد که هرقدر اصلاح شود بازهم مشکلات معادن حل نخواهد شد. اين فعال معدني يادآوري مي‌کند: ما به اندازه انگشتان يک دست متخصص معدني در مجلس شوراي‌اسلامي نداريم. از سوي ديگر نظرخواهي از بخشخصوصي واقعي نيز انجام نمي‌شود. او گلايه مي‌کند: همه معاونان قبلي مانند آقاي محتشميپور اذعان کردند که همه بخشنامهها با يکديگر متناقض و متورم هستند اما هيچ راهکاري نداده‌اند. با بررسي بخشنامه‌هايي که در ۳۰سال گذشته صادرشده، مي‌توان دريافت همه اين بخشنامهها با يکديگر متناقض هستند. اگر قانون و آيين‌نامه متقن باشد ما نيازي به بخشنامه نداريم. وقتي قانون صلابت لازم را ندارد، ما مجبور به صدور بخشنامه هستيم.
به گفته او، اگر به هر دليلي براي يک معدن مشکل به‌وجود آيد، بايد در ستاد تسهيل، شوراي‌عالي معادن و شوراي گفت‌وگو اين مسائل را مطرح کنيم. زماني‌که اين مشکل حل شد راهحل را به بقيه معادن نيز تعميم دهيم و تنها به يک معدن خاص محدودش نکنيم. اين ايراد به حدي بزرگ است که گاهي بخشنامهها قوانين را نقض مي‌کنند؛ درحالي‌که در هيچ‌جاي دنيا چنين چيزي مرسوم نيست.
